‘백승주 칼럼’에 묻는다

필자가 백승주 칼럼(이하 “백칼럼”이라 한다)에 주목한 것은 2013년 3월 7일자 중국자본 투자에 관한 글(“탐욕스런 ‘자본·땅장사꾼’에 놀아나는 제주”)을 읽고 나선다. 필자와는 아주 다른 시각을 가지고 있다는 점에서 관심이 갔고, 그때부터 제주지역 한 인터넷신문에 연재된 그의 칼럼 시리즈를 틈날 때마다 읽어보았다.

그런데 시리즈를 다 읽고 난 소감은 좀 실망스럽다는 것이었다. 그가 말하고자 하는 것이 무엇인지는 이해가 되었지만 자신의 주장을 정당화하는 근거가 매우 부족하였다. 거기다가 동원된 논리들이나 사례들이 체계적 일관성을 갖기보다는 기계적 결합이거나 견강부회라는 생각이 들게 하였다. 그래서 글을 읽는 독자들이 어느 만큼 그의 주장에 동의할 것인가가 궁금하여 찬반 클릭수와 댓 글에 달린 평가들을 읽어보았는데, 예상과는 다르게 동조하는 사람들이 많았다는 점에서 상당히 놀랐다. 반론이 필요하다고 생각되었다.

그런데 문제는, 그의 글쓰기 분야가 전공분야인 법학의 카테고리에 들어가는 제주특별법에 관한 것뿐만 아니라 관광, 투자, 공기업 등 경제 분야, 도시계획, 국제자유도시종합계획, 선거, 인권 등에 이르기까지 너무나 광범위하여, 어느 한 분야에 대해서만 반박한다면 그것은 극히 작은 부분에 대한 편협한 얼치기 투정이 될 수가 있고, 만일 그가 쓴 모든 분야에 대해 반박하려면 필자의 지식과 경험이 부족하여 감당할 수 없다는 모순에 부딪친다는 것이다. 그래서 절충점으로 투자유치나 국제자유도시, 제주특별법 등 상호 관련 있는 분야에 관한 글만 골라 대응하기로 하였다.

그의 칼럼이 작년 3월부터 지금까지 모두 32개에 이르는데, 필자가 주로 반박하는 것은 9개 정도가 된다. 그런데 칼럼 중 일부의 문장만 뽑아서 반박하게 되면 거두절미로 글을 왜곡할 수 있기 때문에 가급적 문장을 통째로 인용하여 반박하는 형식을 취하였다. 아래에서 필자가 뽑은 소제목들은 그의 문장 중에서 반론의 핵심이 되는 대상을 특정한 것이지 그가 쓴 글의 제목이 아니다. 그가 쓴 글의 제목과 게재한 날짜는 인용문의 마지막에 괄호 처리하였다.

1. 중앙정부의 지원과 배려 없이는 안 된다

본안에 들어가기 전에 용어문제부터 지적하고 싶다. 칼럼에서 자주 제1차 제주종합계획, 제2차 제주개발종합계획이라는 용어를 사용하고 있는데, 국제자유도시종합계획이라고 해야 한다. 그렇지 않으면 과거 제주도개발특별법 당시의 제주도개발종합계획과 혼선을 빚을 수 있다. 국제자유도시특별법이 과거 제주도개발특별법의 내용을 많이 흡수통합하고 있지만, 시대적 의미로 보나 법이 추구하는 이상으로 보나 그 둘은 엄격하게 분리하여 다뤄야 한다. 이것은 법학자인 백칼럼이 더 잘 알고 있는 사항일 것이다.

국제자유도시 추진성과가 미흡하다는 비판이 많이 제기되고 있는데, 계획대비 투자가 미진하다는 지적은 사실이다. 그러나 그 원인을 그간의 도정의 무능으로 직접 연결시키는 것은 무리다. 백칼럼이 주장하듯이 국제자유도시특별법은 제주가 목표로 하는 이상적 도시를 만들기 위한 입법자의 의지가 녹아들어간 것은 맞지만 그것을 실현시키기 위한 수단은 제대로 갖추어지지 않았다. 그 수단이란 게 무엇인가? 가장 중요한 것이 제주의 국제자유도시 이상을 실현하기 위해 필요한 인프라 구축, 사업추진에 소요되는 재정지원이고, 사람, 상품, 자본의 자유로운 이동을 보장하기 위해 국제자유도시 규범에 걸맞게 규제를 정비하거나 보완하는 등의 법적, 제도적 시스템을 구축하는 것이다.

국제자유도시특별법이 제정된 2002년 당시 노비자 제도, 투자진흥지구 제도, 국제자유도시개발센터 설치 등이 특별법 체계 내에 들어오게 되어 제주도개발특별법의 수준을 훨씬 뛰어 넘는 제도적 뒷받침이 이루어졌지만 특별히 중앙정부가 어느 정도 규모의 재정적 지원을 한다는 규정은 들어오지 못했다. 이후 지속적으로 이루어진 제도개선 요구를 통해 도내에서 징수되는 국세의 이양, 보통교부세의 법정률 (3%) 보완, 권한이양 소요재원의 제주계정 포함 등 재정적 지원확보를 위한 노력을 기울여 왔지만 타시도와의 형평성 논리에 부딪쳐 아직까지 실현되지 못하고 있다. 제주야말로 중앙정부 지원의 필요성을 가장 절실히 느끼고 있고 그만큼 제주가 가진 역량을 총동원하여 추진해 왔다. 그런데 백칼럼은 이렇게 말한다.

“국제자유도시조성을 위한 제주개발은 지방정부 주도의 지역개발차원으로는 전혀 실현 불가능한 중차대한 사업이다. 중앙정부 차원에서의 인적ㆍ물적 수단의 제공을 위한 적극적인 조치가 수반되어야 하는 사업이다. 중앙정부의 지원과 배려를 끌어들이는데 도정의 역량을 총동원해야 하는 사업이다. 도정이 홀로 고군분투해서 될 일 또한 아니다. 개발기간 동안 중앙정부 절대의존적인 제주개발의 당위성이 중앙정부에 의하여 존중되는 경우에만 그 의미를 부여할 수 있다. 특별법상 여러 조항들의 의미, 환상적인 국제자유도시비전, 세계환경도시 전략의 유용성 등등도 그런 전제가 충족되는 경우에만 나름의 의미를 부여할 수 있을 것이다. 그 반대의 경우는 어쩌면 사치스런 말장난에 불과할 수도 있다.(2013.4.1, 제주, 이러다 ‘자본 투기장’으로 전락할지도)”

여기서 묻고 싶다. 어떻게 하면 중앙정부의 지원과 배려를 끌어들일 수 있는가? 백칼럼은 그동안 제주가 중앙정부를 설득하기 위해 기울여 왔던 노력에 대해 어떤 평가를 갖고 있는가? 그리고 제주가 그동안 동원해 왔던 논리, 당위성, 필요성, 네트워크 등을 넘어서는 특별한 대안이 있는가? 그리고 덧붙여 제주는 중앙정부의 역량을 경시하거나 도외시한 채 나 홀로 고군분투하지 않았다.

2. 특별자치도의 헌법적 지위 확보는 자가당착이다

중앙정부의 지원이야말로 국제자유도시 완성을 위한 가장 중요한 수단이라는 점을 누누이 강조하는 백칼럼이 특별자치도의 헌법적 지위 확보 문제에 대해서는 제주의 입장을 전혀 고려하지 못하고 있다. 백칼럼은 말한다.

“제주지역 공동체에서 제주특별자치도지사 등에게 힘을 실어주어 제주개발이 원활히 추진되도록 하기 위해서는 제주특별자치도에 헌법적 지위를 부여하는 문제를 제도개선 차원에서 다루어 나가야 한다는 주장은 과도한 주장이며 자가당착(自家撞着)일 뿐만 아니라 전혀 설득력이 없어 보인다.
말하자면 광역자치단체인 제주특별자치도는 다른 자치단체들과 마찬가지로 헌법과 그로부터 파생된 지방자치법에 의하여 그 존립이 보장된다. 제주특별법은 제주개발에 관한 한, 주로 조직과 행정권한을 위한 특례를 집대성한 법규범에 불과하다.
그래서 제도개선차원에서 제주특별법 개정의 당위성을 주장하면서 ‘제주개발과정에서 도민들의 참여기회를 확대하고 도민들의 권익증진과 복지확대를 위해서 힘을 합해 나가자는 구호’는 그 진정성이 의심스러울 수밖에 없다. 제주특별법은 제주도와 도민의 모든 것 즉, 도민의 생사화복을 보장해주는 유일무이(唯一無二)한 도깨비 방망이는 전혀 아니다.(2012.5.28, 제주특별법은 도깨비 방망이가 아니다)”

제주는 왜 특별자치도의 지위를 헌법적으로 보장받고자 하는 것인가? 그것은 제주도지사의 권한을 확대하여 제왕적 도지사가 되고자 하는 것이 아니다. 그동안 수차례에 걸친 제도개선 요구들, 특히 전항에서 언급한 국제자유도시 추진에 소요되는 재정적 지원을 이끌어 내기 위한 제도개선 사항과 국제자유도시특별법에서 이상적으로 규정하는 사람, 상품, 자본의 자유로운 이동을 보장하기 위해 전도면세화를 줄기차게 요구해 왔으나, 형평성 논리, 위헌 소지 등의 논리에 부딪쳐 무산되어 왔기 때문이다. 제주를 타시도와는 다른 특별한 자치도로 인정해 달라고 요구하는 것이다.

백칼럼은 제주특별자치도의 위상에 대해 “제주특별자치도는 다른 자치단체들과 마찬가지로 헌법과 그로부터 파생된 지방자치법에 의하여 그 존립이 보장된다. 제주특별법은 제주개발에 관한 한, 주로 조직과 행정권한을 위한 특례를 집대성한 법규범에 불과하다”고 하며, 실정법 테두리에 갇힌 해석을 설파하고 있다. 그러나 잊지 말아야 할 것은 홍콩, 마카오와 같은 일국양제 시스템이 현실 세계에도 존재하며, 우리나라 법체계 내에서도 헌법 개정을 통해 일국양제 내지는 미국의 연방제 수준에 준하는 법적 체계를 만들어 내지 못할 이유가 없다. 현재의 실정법상 제주의 지위는 광역시도의 하나에 불과하다는 지적은 맞다. 하지만 그 현실 때문에 제주의 발전에 필수적인 요구들이 좌절돼야만 한다면 어떻게 해야 하나? 그냥 주저앉아야 하는가? 그러면 국제자유도시는 그냥 이룰 수 없는 신기루라고 치부하고 포기할 것인가?

물론 홍콩, 마카오나 미국의 연방주들이 원래 탄생 과정이 다르다는 점은 인정한다. 하나의 국가 시스템이 여러 개로 쪼개진 것이 아니라 여러 개로 쪼개진 것이 하나로 합쳐지는 과정에서 탄생한 변종이라는 것도 안다. 그러나 법이 현실을 만드는 것이 아니라 현실이 법을 만든다. 법으로 현실을 재단하기보다는 현실에 맞게, 현실의 문제를 타개하기 위해 법을 고치거나 만들면 된다. 침대에 몸길이를 맞춰야 하는 것이 아니라 몸길이에 맞게 침대를 만들어야 한다. 검은 고양이든 흰 고양이든 쥐를 잘 잡으면 된다. 법적 정합성에 따라 일률적 중국을 고집하기보다 현실의 다양성을 고려하여 그에 맞게 제도를 운용하면 된다는 유연한 사고, 실사구시적 사고가 일국양제를 낳았고 등소평을 위대하게 만든 것이다.

그리고 필자가 넘겨짚는 것인지는 모르나 “제주특별법 개정의 당위성을 주장하면서 ‘제주개발과정에서 도민들의 참여기회를 확대하고 도민들의 권익증진과 복지확대를 위해서 힘을 합해 나가자는 구호’는 그 진정성이 의심스러울 수밖에 없다.”고 말하는 백칼럼의 언급을 보면 행정의 효율성을 추구하면 민주성이 약화된다는 상식적 논리에 바탕을 두고 이 문제를 지적하는 것 같다. 하지만 특별자치도의 헌법적 지위 확보를 위한 목적은 도지사의 권한을 확대하여 행정의 효율성을 추구하려는 것이 아니다. 처음부터 백칼럼은 특별자치도 지위 확보를 위한 제주도정의 취지를 오해하고 있고, 그로 말미암아 제주가 기울이는 노력의 가치를 폄훼하고 있다.

제주의 특별한 지위확보는 형평성 논리에 정면으로 맞서 현실을 타개하기 위한 제주도정의 절절한 몸부림이다. 제주도민의 힘을 모아야 하는 사안이고, 제주도민의 이익과 관련된 문제이며, 제주의 특별적 지위가 확보된다면 제주의 현실에 걸 맞는 제도적 장치를 강구할 자율성도 확대되어 도민의 참여확대를 위한 기회도 더 넓어질 것이다. 설령 현실의 높은 벽에 부딪혀 실현되지 못할지라도 공론화 과정에서 중앙정부나 정치권의 관심을 끌어 들여 제주가 가진 입장을 다시 한번 숙고해 보도록 하는 기회도 민들 수 있는 것이다. 칼럼이 주장하는 바와 같이 중앙정부의 관심과 배려를 호소하기 위한 것이다.

3. 행정권한 강화와 개발사업자 이익만을 고려해선 안 된다

우선 백칼럼의 주장을 들어 보자.

“우연의 일치인지는 몰라도 제주특별자치도 설치 이후 역대 제주특별자치도지사들이 형식적 법률만능주의를 옹호하듯이 권한이양에 앞서서 자체 재원조달이나 정부로부터의 재정적 뒷받침이 충분히 반영될 수 있는지 여부를 검토하는 것은 소위 행정의 달인들의 기본적인 상식이다. 그럼에도 불구하고 이를 등한시 하면서 자신들의 권한 확대에 열을 올리고 있는 행태는 제주특별법이 누구를 위한 법인지를 보여주는 것이다. 말하자면 제주특별법의 최대수혜자는 제주도민이 아니라 제주개발주체와 제주에 투자자 또는 투기꾼들인 것이다.
이들은 수차례에 거쳐서 제주발전을 위한 제도개선이라는 명분을 내걸기도 했다. 이들은 상당수의 정부의 권한을 제주특별자치도지사의 권한으로 이양하는 일련의 제주특별법 개정작업을 진두지휘하였다(2012.5.28, 제주특별법은 도깨비 방망이가 아니다).”

우선 역대 제주도지사들이 형식적 법률만능주의를 옹호하지 않았다는 것은 위에서 언급한 대로다. 오히려 실정법령이 정한 형식과 한계를 절감하고 현실을 타개하기 위한 노력의 일환으로 법령 개정에 앞장서 온 것이다. 형식적 법률 만능주의에 빠진 게 아니라 철저한 현실주의자 입장에서 법령 조문에나마 제주자치도에만 특별히 적용되는  특례를 규정해 놓음으로써 중앙정부 또는 중앙정치권의 지원 약속을 얻어내기 위한 최소한의 장치를 마련해 놓고자 노력한 것이다. 법령에 규정이 있으니까 그것이 현실에 반드시 반영될 거라는 순진한 사고에 기반하여 추진하지 않았다.

둘째로 제주도정이 권한이양에 따른 재원조달여부에 대한 검토를 게을리 해 온 것이 아니다. 권한 이양에 따른 추가재정 수요 문제에 대해 전문기관에 의뢰해 그 재정수요액 규모를 판단해 왔으며, 제주특별법 제76조제2항을 개정하여 “국가는 제주자치도의 발전을 위한 안정적인 재정확보를 위하여 중앙행정기관의 권한 이양과 각종 국가보조사업의 수행 등에 소요되는 비용에 대하여 「국가균형발전 특별법」의 광역·지역발전특별회계에 별도 계정을 설치하여 지원할 수 있다.” 는 규정까지 만들어 놨다. 문제는 이 규정의 실행력을 담보하는 국가균형발전특별법에 아직까지도 위 내용이 반영되지 못하고 있는 현실이다. 중앙정부와 정치권이 제주의 특별한 지위를 인정하고 수용해야만 풀리는 문제이며, 제주자치도는 금번 5단계 제도개선사항에도 이를 포함하여 최선을 다하고 있다.

셋째로 “제주특별법의 최대수혜자는 제주도민이 아니라 제주개발주체(제주도정을 지적하는 것으로 보인다. 필자 주)와 제주에 투자자 또는 투기꾼들인 것이다”라는 주장도 합리적이지 않다.

우선 제주도정이 제도개선을 통해 추진해 왔던 중앙권한의 지방이양의 취지를 말하고 싶다. 예를 들어 3단계 제도개선으로 이양된 소위 관광3법 일괄이양은 제주특별법 개정을 통해서 관광3법에서 대통령령으로 위임되거나 대통령령에서 정한 사항들을 제주자치도의 조례로 정하도록 하거나 문화체육관광부 장관의 권한을 제주도지사의 권한으로 이양한 것이다.

그렇다면 이와 같은 권한 이양이 제주에 미치는 효과는 뭘까? 권한이양은 말 그대로 이양에 불과하다. 기존에 없었던 권한이 새롭게 창설된 것이 아니고 기존에 문화관광체육부 장관의 권한을 제주도지사에게 이전한 것에 불과하다. 장관이라고 해서 특별히 권한이 많았던 것도 아니고, 도지사라 해서 권한이 줄어든 것도 아니며, 법적 요건에 부합되면 그에 따라 행정처리를 할 뿐이다. 도지사가 권한 행사를 한다고 해서 제주자치도내 조직 구성원들이 법령을 일탈하여 불법 행위를 할 수도 없다. 다만 차이가 있다면 똑같은 사안에 대해 과거에는 중앙정부에 품의를 올려 그 처분을 기다려야 했으나 이제는 그런 절차가 생략되어 행정절차가 간소화되었다는 것이다. 행정처리에 소요되는 시간적 비용이 절감되는 효과를 낳았다.

그러면 이와 같은 절차 간소화 내지는 행정 효율성 증대는 누구를 위한 것인가? 백칼럼의 주장처럼 제주개발주체와 제주 투자자 또는 투기꾼들인 것인가?

우선 제주개발주체를 위한 것이 아니다. 도지사가 힘자랑하기 위해 권한을 이양 받은 것이 아니라 행정 절차 간소화를 실현하기 위한 것이고, 그 간소화를 실현하는 수단으로 장관의 권한이 도지사로 이전된 것뿐이다. 이미 위에서 언급한 사항이다.

제주 투자자 또는 투기꾼들을 위한 것이라는 점에 대해서는 좀 설명이 필요하다.  제주특별법에 의한 행정절차 간소화나 투자진흥지구와 같은 투자자에 대한 인센티브제도의 1차적 직접적 수혜자는 투자자이지만, 제주특별법이 의도하는 궁극적 수혜자는 제주도민 자신이다.

우선 백칼럼에게 묻고 싶다. 도대체 왜 제주는 타 지자체에 없는 중앙정부 권한의 이양이나 투자진흥지구, 제한적 토지수용, 토지비축제와 같은 특례를 도입해야만 하는 걸까? 투자자에게 특혜를 주는 제도란 걸 모르는 사람이 누가 있나?

특혜를 줘야 제주에 투자하기 때문이다. 제주도민 자신이 제주의 산업을 발전시키고, 일자리를 늘리면서 경제규모를 확대해 나가기를 원한다면 개발과 투자는 불가피하다. 그리고 특히 강조하고 싶은 것은 제주는 현재 인센티브 없이는 투자유치가 어렵다.  인센티브를 준다 해도 투자가 기대에 미치지 못하고 있다. 백칼럼도 이렇게 말한다.

“첫째 제주도정이 항상 강변하듯 제주가 세계7대 자연경관 지역이고, 유네스코 3관왕지역인 점 등 세계적 관광자원으로써 전혀 손색없고 경쟁력을 가지고 있다면 왜 미국이나 일본 여타 외국 자본이 제주를 투자최적지로 꼽고 과감하게 투자하려 하지 않은지 의심하지 않을 수 없다.
왜 우리나라 유수자본이나 외국 자본들은 제주자치도가 투자진흥지구지정이나 제한적 토지수용제도 등 특혜적 제도를 넌지시 제시하는 경우에만 슬며시 투자하는 채하는지 되돌아보게 한다.
왜 제주자치도는 개발이익 상당부분을 도민에게 돌아가도록 투자 자본에 대해 가능하다면 공과금 등을 적정하게 부담지우면서 자본을 끌어 모을 수는 없는지 지금의 상황은 이해하기 힘들다.
아마 제주에 대한 투자매력이 미국이나 일본 자본가들의 구미를 댕길 만큼 매력적이지 못하기 때문에 그런 거 아닌지 반문해 볼 뿐이다. 오히려 ‘투자해달라’고 제주도정이 굽신 거리며 나서는 게 어쩌면 당연한지 모르겠다는 생각이 들기도 한다.
그럼에도 제주도정이 ‘투자처로서 제주의 매력은 세계적’이라고 강변하는 것과 비교하면 관점에 따라 짜증을 유발할 수 있다(2013.4.15, 모호한 리더십, ‘전략부재’에 빠진 제주)“

필자가 간단히 설명하자면, 제주 경관의 아름다움은 7대경관이나 유네스코 3관광으로 선정될 만큼 세계적 수준이기는 하나 중국이나 동남아시아권 사람들을 제외하고는 많은 사람들이 이 숨겨진 보물섬에 대해 아직도 잘 모르고 있고, 또 설령 미국 사람들이 제주의 매력을 안다고 하더라도 이역만리까지 와서 투자할 정도로 투자수익성이 확실하지는 않기 때문이다. 그렇게 복잡한 문제가 아니니 짜증까지 낼 필요는 없다.

지금 제주를 찾는 관광객이 연간 1천만명 수준이다. 2002년말 국제자유도시 지정당시는 420만명이었으니 2배 이상 증가했다. 하지만 국제적 관광지라고 불리기엔 미흡하다. 작년 내도 관광객 969만명 중 내국인이 83%를 차지하고 있으니, 어떤 외국투자가가 한국인을 상대로 장사하겠다고 투자하겠는가? 제주는 좀더 제주의 가치와 상품성을 세계에 알리는 마케팅을 해야 한다. 제주가 7대경관이고 유네스코 3관왕이라는 타이틀을 가지고서 마케팅을 해야 비로소 세계인의 이목을 끌 수가 있다. 7대경관에 선정되고자 기를 쓰고 노력했던 이유도 바로 이 타이틀을 가지고서야 마케팅에 유효하다는 인식 때문이다. 그리고 선정되기 위해 노력하는 과정 자체가 제주를 알리는 마케팅 과정이었다. 

가까운 거리에 있는 중국이 인구규모나 경제력 측면에서 자국 관광객의 증가추세, 영주권 제도가 주는 매력을 보고 일부 기업이 제주에 투자하고 있으나 제주의 관광시장은 아직도 투자수익성이 확실하지 않다. 다른 기고에서 여러 번 언급한 바 있지만, 약 3년간 싱가포르와 중국에서 현지 투자자들을 상대로 직접 투자유치를 해 본 경험에 의하면 개발투자자 입장에서 과감히 투자를 결정하기엔 제주는 아직도 불확실한 곳이다.

관광 개발투자는 제조업에 비해 비교할 수 없이 많은 자금이 소요된다. 개발기간이 장기간이며, 그에 따른 투자회수기간도 매우 길다. 하루가 다르게 급변하는 미래 시장 환경의 변화를 예측하기도 힘들다. 한국의 개발법령에 대한 이해도 부족하고 도민정서도 고려해야 한다. 개발비용도 중국내 투자에 비해 3배 이내여야 한다고 한다. 환율 변동에 따른 환차손도 고려해야 한다. 결국 엄청난 리스크가 상존한다. 이와 같은 상황에서 과감한 투자를 유도하기 위한 인센티브 제도는 필수불가결하다. 국내 타지방과의 경쟁을 고려해야 할 뿐만 아니라 잠재적 경쟁시장, 즉 중국내 남방지방이나 동남아시아, 뉴질랜드, 호주 등 외국과의 경쟁을 염두에 둬야 한다. 실제로 중국 내부에는 쿤밍 등 아직 미개발 내륙 관광시장이 많으며, 완다 그룹 등 유력 부동산기업들이 대규모 개발투자를 진행 중이다. 제주에 투자하고 있는 녹지그룹도 제주 투자에 앞서 호주 시드니와 쿤밍개발을 고려한 적이 있다. 아직 제주는 가만히 있어도 투자자가 몰려들 정도의 시장성이 보장되는 곳이 아니다. 과감한 인센티브가 필요하다.

그리고 투자진흥지구 같은 인센티브 제도는 돈이 안 드는 유치방법이다. 재정 사정이 문제가 되지 않는다면 현금지원을 하는 것이 가장 확실한 투자유치 방법이다. 하지만 우리 도에 무슨 돈이 있나? 생각 같아서는 산업구조의 건전화 내지는 합리화 차원에서 관광산업보다도 생산유발 효과나 고용 창출효과가 더 좋은 제조업 유치를 하고 싶지만 제조업은 입지 위주의 산업이 아니기 때문에 생산시설이나 기술인력 유치에 따른 현금지원 위주의 투자인센티브를 제공해야 한다. 그리고 제조된 상품의 판매망을 고려해야 하고, 기술인력 공급을 위한 산학연계도 잘 돼 있어야 한다. 이것은 쉬운 일이 아니다. 제주의 현실을 고려해야 하고 빈약한 재정형편을 생각해야 한다.

그런데 관광개발투자는 추가적 재정지출이 없이도 제주가 가진 장점, 제주가 가지고 있는 기존 인프라를 활용하여 제도적 인센티브만 제공하고서도 현 단계에서 가능한 전략이다. 2002년 당시 국제자유도시특별법에서 사람, 상품, 자본의 이동이 자유로운 제주를 비전으로 제시하면서도 7대 선도프로젝트란 이름으로 관광개발위주의 사업을 우선 추진한 이유도 이것이라고 필자는 이해한다. 10년이 지난 지금도 이 전략은 유효하다는 것이 필자의 판단이다. 아직까지 1차 국제자유도시종합계획이 목표한 바가 여러 가지 성과에도 불구하고 전체적으로 미진하며, 중국의 경제발전과 한․중간 관계긴밀화, 증가하는 중국인 관광객 추세를 볼 때 우선적으로 추진해야 할 현 단계 전략은 관광개발이고 대중국 대응전략이다. 이를 위해 투자유치는 되어야 하고, 관광객은 늘려 나가야 한다. 이 과정에서 개발투자자에게 제공되는 세금감면 혜택은 우리 도민이 장래 이익을 얻기 위한 투자라고 넓게 생각해 볼 필요가 있다. 제주의 관광시장의 규모를 확대하여 비즈니스가 활성화되어야 우리 도민에게 이익이 돌아온다. 관광개발 과정에서 발생하는 고용창출은 물론이거니와 관광시장 규모 자체가 확대되어 숙박, 음식, 엔터테인먼트, 테마파크, 각종 체험시설, 마이스 산업 등 연관 산업이 동반 성장 발전하는 과정에 이르러야 비로소 제주의 경제가 본궤도에 오르게 되고 우리 도민과 이 땅에서 영원히 살아갈 우리 후손들이 혜택을 보게 된다. 지금 당장 투자자가 받게 되는 세금감면 혜택에 연연할 것이 아니라 시야를 확대하여 미래를 바라보는 확장적 사고가 필요하다.

또한 토지비축제나 제한적 토지수용제는 개발입지가 중요한 관광개발사업을 위해 매우 필요한 사업이다. 특히 제주는 육지부와 달리 국토계획법 등에 의한 일반적 토지규제 외에 제주특별법에 의한 보전지역 제도를 운용하고 있기 때문에 개발사업을 추진하기 위한 개발입지 공급이 아주 어렵다. 개발하고 싶어도 각종 규제 때문에 토지가 조각나 있기 일쑤다. 여기에 육지보다 훨씬 강화된 환경영향평가, 경관관리지침을 운용하고 있기 때문에 투자를 하고 싶어도 토지 매입이 어려워 투자가 좌절될 수가 있다. 환경을 보전하면서 개발이 가능한 입지를 골라 미리 장래 투자에 대비하는 토지비축제는 필자의 생각에는 장래 10년을 내다보는 가장 중요한 제도이다. 비록 현재 우리 도의 재정이 부족하다 하더라도 다른 어느 것보다도 강력히 추진되어야 한다고 믿고 있다. 그리고, 불가피할 경우 토지공급의 원활성을 확보하기 위한 제한적 토지수용제도 필요최소한도의 범위에서 운용된다면 허용돼야 한다는 것이 필자의 생각이다. 특별법상 제한적 토지수용제는 JDC 추진사업, 관광단지 조성사업, 유원지개발사업 등 3가지 경우에만 한정되어 있고 면적제한도 있다. 일반적으로 모든 개발사업에 허용되는 것이 아니므로 이것이 미치는 범위는 매우 제한적이다.

위에서 주장한 필자의 생각에 동의한다면 행정절차의 간소화나 각종 특례제도들, 토지비축제, 제한적 토지수용제, 투자진흥지구 제도 등은 개발주체(도정) 나 투자자만을 위한 것이 아니라 우리 도민 자신을 위한 것이라는 점을 이해할 수 있을 것이다.  현실에서 출발하여 미래의 이익을 고려하는 전략이다. 공부 못하는 아이를 둔 부모의 입장에 비유한다면, 제일 못하는 과목 점수를 획기적으로 올려야 평균점수가 많이 올라가겠지만 기초가 전혀 없어 수학 0점인 아이에게 당장 100점으로 올리라고 채근할 수 있겠는가? 우선은 잘하는 과목을 100점에 가깝게 올리도록 독려하고, 미진한 과목은 체계적인 전략을 세워 단계적으로 접근해 나가야 한다. 언론에는 “투자진흥지구다, 관광개발이다, 영주권이다” 등등 부각되기 쉬운 도정의 일부만이 보도되지만 종합행정을 다루는 제주가 관광개발사업만 하는 것은 아니다. 한-중 FTA에 대비한 1차산업 대책도 세워야 하고 농어촌 소득증대사업도 추진해 나가야 한다. 미흡한 2차산업 진흥을 위해 첨단과기단지 사업도 추진하고 있고, 스마트그리드라든지 풍력산업도 추진하고 있지 않은가? 제주의 경제를 종합적으로 발전시키기 위한 노력을 하고 있다.

4. 제주 신공항이 내피도신공항이 되지 말란 법은 없다

제주도정의 현안 가운데 하나가 제주 신공항 건설이다. 제주 신공항은 기존 공항의 확장이건 제2공항의 건설이건 현재의 공항이용객 증가추세에 비추어 필수불가결한 것은 물론이고, 그것도 조기에 착수되어야 한다는 것이 중론이다. 2차 국제자유도시종합계획상에도 제주도민의 90%이상이 신공항 건설에 동의하는 것으로 나타나 있으며, 언론에 보도된 바와 같이 현재의 제주 공항 포화시기가 정부가 예상하는 2025년 보다 6년이나 빠른 2019년에 도달하는 것으로 진단되었다고 알려져 있다. 그러면 신공항 건설에 관한 백칼럼의 주장을 들어보자

“외형상 위용에도 불구하고 내피도신공항은 개항 2년이 지났음에도 주로 양곤을 연결하는 국내선 취항만 한가하게 이뤄지고 있었다. 얼마나 한가했으면 공항직원이 여행객을 쫓아다니며 커피 한 잔을 권할 정도였다. 내부시설 치장 또한 화려했으나 들러보는 곳마다 공허하기 그지없었다.
필자는 귀국 비행기 안에서 제주신공항건설과 관련한 지난 2012년 6월1일 제주지역 한 방송사 시사토론회를 떠올렸다. 필자와 함께 참석한 패널들은 “2019년을 기점으로 제주를 찾게 될 관광객규모가 포화상태에 이르러 정부가 예상하는 기준을 크게 벗어날 것”이라고 이구동성으로 강조했다. 필자는 이들 주장에 나름 이유를 대면 반박하기도 했다. .....(중략)..... 그날 토론회에서 필자가 얻은 사실은 제주자치도가 신공항건설의 당위성과 조기착공 필요성은 소신 있게 제기하면서도 그 건설에 대한 구체적인 마스터플랜(masterplan)을 가지고 체계적으로 대처하고 있지 못하다는 점이다.
이런 상황에서 제주신공항건설이 내피도신공항이 되지 말란 법은 없다. 앞으로 시시각각 변할 수 있는 중국의 정치ㆍ경제ㆍ외교적 돌발 상황 등 외생변수를 충분히 고려하지 않은 수치만을 평가기준으로 삼아서 신공항추진을 기정사실화 할 경우 더욱 난감한 상황에 직면할 지 모른다.
최근 중국관광객 상황만을 제주신공항건설을 위한 성공 가능한 판단기준으로 삼으려는 제주도정의 안이한 현실인식은 반드시 제고될 필요가 있다. 더욱이 기존 제주국제공항의 용도변경 또는 동시사용 등에 대한 구체적 정책 대안을 준비하지 않은 채 ‘정치적 힘’으로 신공항건설을 밀어 붙이려는 속 좁은 생각도 버려야 한다.(2013.4.15, 모호한 리더십, ‘전략부재’에 빠진 섬 제주)”

미얀마 내피도 공항 직원이 여행객을 쫒아 다니며 커피를 권할 정도로 한가한 이유는 공항이용객 추세와 시설용량계획간 불일치 때문일 것이다. 반면교사는 필요하다. 하지만 남으로부터 배우는 것도 단계적으로 이루어져야 한다. 제주 신공항이 실제 건설에 착수되려면 국토부가 주체가 되어 이용객추세판단을 다시 해야 하고, 그에 따른 건설용량도 구체적으로 설계될 것이다.

다만, 현 단계에서는 과거와 현재 이용객 추세에 비추어 어느 시점에 포화상태에 도달하고, 공항건설 기간을 고려한다면 시급히 서둘러야 한다는 필요성 내지는 당위성 문제에 집중하는 것이 당연하다. 대비도 좋지만 현실성 있게 접근해야 할 것이 아닌가? 마스터플랜의 당사자도 국토부인데, 제주도정이 나서서 감놔라 배놔라 하는 것이 중앙정부 설득을 위한 전략상으로도 타당할까? 더군다나 마스터플랜에는 입지계획도 포함돼야 할 텐데, 당위성에는 도민 모두가 공감하더라도 입지를 둘러싼 불필요한 분란도 고려해야 하는 것이 책임 있는 도정이 해야 할 일이다. 칼럼이 주장하는 사항이 일견 옳더라도 중요한 사업을 추진함에 있어 도정이 면밀하게 대처하고 있을 것이라는 믿음을 가지고 지켜보는 것도 매우 중요한 일이다. 그것이 전문가라고 불리는 오피니언 리더들이 해야 할 몫이 아닌가?

그리고 2차 국제자유도시종합계획상 제주공항 포화 예측치는 국내외 공항이용객 총량의 증가추세를 반영하고 있지, 중국인 관광객만을 별도의 중요한 변수로 설정하여 판단하고 있지 않다. 위 종합계획에 의하면 2021년 내국인관광객 1,019만명, 외국인 관광객 316만명으로 예측하고 있으나, 2012년말 108만명을 기록한 중국인 관광객 증가추세로 볼 때 2021년경에는 중국인 관광객만으로도 316만명을 넘어설지 모른다. 백칼럼이 주장하는 것과는 오히려 반대로 중국의 돌발변수라는 것은 관광객 감소가 아니라 폭증이 예상되며, 제주 신공항 직원은 커피 한잔 달라는 손님의 간절한 요청마저 뿌리쳐야 할지 모른다.

5. 제주도정은 신자유주의 정책기조를 유지해왔다

필자는 지식의 한계 때문에 신자유주의가 지역경제정책에 구체적으로 어떤 영향을 미치는 지에 대해 체계적인 견해를 가지고 있지는 않다. 하지만 상식에 기초하여 누군가의 주장이 합리적인지 아닌지에 대해 기초적 판단을 할 수는 있다고 생각한다. 백칼럼의 주장을 들어보자.

"주지하는 바와 같이 현 중앙정부는 지난 4년여 동안 수출주도형 산업구조를 고수하면서 신자유주의적 경제정책을 금과옥조처럼 여겨왔다. 믈론 최근에 그 후유증이 심각하게 드러나고 있는 것도 사실이다.
제주자치도 도정 역시 제주개발의 여건이나 환경에 비추어 전혀 실현가능성이 희박한 상황임에서 중앙정부를 쫓아 해외 제주경제영토 확장 운운하면서 신자유주의 경제정책 기조를 유지하려고 부단히 노력하여 왔다. 제주의 특수성을 고려한 제주다운 지역경제 정책을 펴는 것을 전혀 고민하지 않았음은 물론이다. 지금까지 도정의 행태에 비추어 앞으로도 이런 기조를 유지할 태세인 듯하다.
 지금의 제주지역경제 상황이 여타 시도 단위의 지역경제 중 가장 낙후된 상황을 맞고 있다는 것에 대하여 도민 모두가 공감하고 있다. 그럼에도 이런 상황을 벗어나기 위한 차원에서 제주도정이 새로운 대안이 될 수 있는 지역경제 활성화 방안을 모색하려는 시도를 전혀 도민에게 보여주지 못하고 있다. 이에 전혀 아랑곳하지 않고 중앙정부 정책의 아류라고 힐난 받을 수 있는 속수무책의 수출정책을 내세워 그 내용을 수시로 공표하고 있다. 이에 그 내용이 매우 부실하다는 지역 언론의 반복되는 질타 속에서도 모르쇠로 일관하고 있다.
2002년을 전후하여 신자유주의 관점에서 작성된 제1차 제주개발종합계획에 근거하여 추진된 제주개발의 성과에 대하여는 도민 대다수가 이구동성으로 성과가 미흡하여 실패한 것으로 판정을 내리고 있다. 그럼에도 도정은 이러한 현실을 직접적으로 경청하고 이를 감안하여 제2차 제주개발종합계획을 입안하여 결정하는 매우 신중한 입장을 도민에게 보여주지 못했다. 아예 도정은 도민의 제주개발에 대한 실패에 대한 도민의 비판적 목소리를 전혀 경청하려는 시도조차 하지 않은 듯했다. (2012.10.27, 세상은 급변하는데, 제2차 제주개발전략의 미래)"

먼저 "신자유주의 관점에서 제1차 제주개발종합계획 (국제자유도시종합계획을 의미한다. 필자 주)이 작성되었다"는 것은 어떤 근거에서 나온 것인가? 그리고 현 도정이 "신자유주의 경제정책 기조를 유지하려고 부단히 노력하여 왔다"는 것도 어디에 근거한 것인가? 경제 전문가가 아니더라도 신자유주의란 국가권력의 시장개입 최소화, 국영기업의 민영화, 복지재정의 축소, 노동시장의 유연성 강화 등을 의미하는 것이고, 현실 세계에서 이를 실천한 대표적인 사람이 얼마 전 작고한 전 영국수상 대처라는 것은 알고 있다.

그런데 먼저 묻고 싶은 것은 수출주도형 경제정책이 신자유주의와 직접적 연관이 있는가? 중국도 개혁개방 이후 수출주도형 경제를 운용해 왔었는데, 이것을 신자유주의라고 부를 수 있나? 물론 우리나라의 여건상 수출이 대기업 위주로 이루어지고, 세계시장에서의 경쟁력 확보를 위해 노동시간의 축소나 임금 인상에 인색했다는 비판은 가능할 것이다. 하지만 이것은 신자유주의 그 자체보다도 수출 드라이브 정책 그 자체의 관점에서 봐야 할 것이다. 가정상 우리나라가 대기업에 편중되지 않은 중소기업 위주의 산업구조를 가지고 있다 하더라도 내수규모가 작으면 성장을 위해서는 수출 드라이브 정책을 펼 수밖에 없고, 중소기업이라 하더라도 세계시장에서의 경쟁극복 문제는 여전히 남는다.

그리고 제주도정이 신자유주의와 무슨 관계가 있나? 복지재원을 줄일 권한이나 재정적 수단도 없고, 민영화할 공기업도 별로 없는데다 금융이나 기타 수단을 가지고 시장개입을 할 정책수단도 가지지 않은 제주도정에 무슨 신자유주의가 관계되나? 신자유주의의 덧을 씌워 도민정서를 자극해서는 안 된다.

제주의 현안 문제는 중앙의 정권교체나 시류변화, 도정책임자의 변동에 상관없이 그대로 제주문제 자체로 남아 있었고, 이것은 앞으로도 마찬가지다. 제주의 발전전략 추진에 있어 중앙정부의 영향력은 막강하나 이는 관심 또는 지원의 정도 차이에 관한 것이지 정권이 바뀌었다고 없던 문제가 생기거나 있던 문제가 사라지는 것도 아니다. 수출도 마찬가지다. 중앙정부가 수출 드라이브 정책을 편다고 따라하기로 나서는 것이 아니다. 당장은 어렵지만 1차산업 생산품, 이와 연관된 가공식품, 청정 바이오 식품, 화장품 등 청정환경에 기반한 향토 특화상품의 소비처를 발굴해 내야 관광산업 위주의 단순한 산업구조를 보완하면서 제주지역 경제가 자생력을 가지고 발전해 나갈 수 있다는 신념에서 추진하는 것일 뿐이다. 도정에 중요한 시책을 추진함에 있어 단순히 따라하기라는 것이 도대체 가능한 일인가? 수출정책의 공과에 대한 비판은 물론 가능하다. 그리고 어떻게 하면 현실의 한계를 극복할 수 있는지에 대한 대안을 제시해 준다면 더욱 환영할 만한 일이다.

6. 제2차 제주개발종합계획대로 제주개발을 성취하는 것 장담할 수 없다

2010년에 마련된 2차 국제자유도시종합계획은 제주의 장기 발전계획이다. 이에 대하여 백칼럼은 다음과 같이 말한다.

"필자의 관점에 비추어 현재와 같은 세계자본주의 경제 질서의 위기상황을 직시한다면 앞서의 관광시설개발 중심의 제2차 종합제주개발계획에 대한 계획입안자들의 그럴듯한 당위성 주장에도 불구하고 그 실현가능성은 매우 불투명해 보인다는 점을 지적하지 않을 수 없다.
특히 제1차 제주개발종합계획을 추진하는 과정에서 드러났었던 문제들, 예컨대 제주개발주체들의 비전 제시와 리더십 발휘, 외부민간자본 활용, 정부의 지원한계 등에 대한 구체적인 해결방안이나 대안제시가 이루어지지 않은 상황에서 계획입안자들에 의하여 제시된 새로운 사업들로 매워진 계획입안내용을 계획결정권자가 그대로 받아들여 결정시행하고 있다는 점에서, 그 실현 가능성은 1차 제주개발종합계획의 경우와 크게 달라 보이지 않는다.
 경제전문가들은 이구동성으로 2012년 현재 세계경제질서는 예측불허의 상황에서 요동치고 있다고 예측하는 것을 주저하지 않고 있다. 엎친 데 덮친 격으로 국내의 불안한 정치ㆍ경제 상황 또한 앞으로의 제주개발의 전도를 매우 불투명하게 할 우려를 낳고 있다.
특히 2013년에 들어설 새로운 정부가 1980년 후반 이래 세계경제 질서의 근간이 되어 온 신자유주의적인 경제정책을 그대로 유지하는 경우라면 모르되, 그렇지 않고 이를 재검토하거나 그 전환을 심각하게 고민하는 새로운 정부가 태동하는 경우 신자유주의적인 경제정책을 기조로 하고 있는 제2차 제주개발종합계획에 근거하고 있는 제주개발전략도 필연적으로 대폭 수정되거나 심할 경우 폐기처분되는 극단적 상황도 맞이할 수밖에 없을 것이다. (2012.10.27, 세상은 급변하는데, 제2차 제주개발전략의 미래)"

먼저 세계 자본주의 경제 질서가 예측불허의 상황이라고 하는 점에 대해서는 동의하지만 그것은 꼭 2차 국제자유도시종합계획이 입안되던 2010년이나 백칼럼이 글을 쓰던 '12년 10월 시점만 불확실한 것이 아니고, 어느 시대에서나 극복할 수 없는 한계이다. 과거 1997년 말부터 몇 년간 우리나라 경제를 위기상황으로 몰아넣었던 IMF사태 때나 2008년 글로벌 금융위기 때는 이보다 더 암담한 상황이었을 것이다. 어느 때나 미래는 불투명하고 예측 불가능하기 때문에 미래 계획, 그것도 10년 뒤를 목표로 하는 장기발전계획은 계획대로 실현된다는 것이 극히 어렵다.

특히 법적 제도적 수단도 별로 없고, 재정지출이나 통화정책으로 시장개입을 하는 수단도 없는 제주로서는 계획을 계획대로 실현하기 위해 통제 가능한 변수가 별로 없다. 재정은 중앙이나 민자유치에 의존해야 하고, 제주 스스로 필요한 제도를 창출할 수 있는 입법적 수단도 한계가 있다. 이런 형편에서 계획대로 실현되지 않았다는 사실 그 자체만을 가지고 도정을 타박하는 것은 불합리하다.

앞에서 언급했듯이 제주도정은 국제자유도시 비전을 실현시키기 위해 절실한 재정적 지원 문제라든가 각종 제도적 특례를 줄기차게 요구했으나 형평성 논리 등에 부딪쳐 실현되지 못했다. 재정수단과 정책수단의 한계를 가진 제주 입장에서 이를 타개하기 위해 많은 노력을 했고, 앞으로도 가능한 모든 수단을 통해 중앙정부나 정치권을 설득하려는 노력을 해야 할 것이다.

그렇다고 현실에 안주하여 실현가능한 사항들만 열거한 계획을 세운다면 그것이 제주의 이상적 미래상을 그리는 발전계획이라 할 수 있겠는가? 최선의 목표 지점을 설정하고, 이를 위해 필요한 인적, 물적 수단을 총동원하는 것이 계획이다. 나아가 책임 있는 도정이기 때문에 불투명한 미래라는 핑계로 책임을 회피해서는 안 되겠기에 최대한 현실성 있는 접근을 하지 않으면 안 되는 것도 당연하다. 그렇기에 2차 국제자유도시종합계획에서는 1차 계획에 대한 평가를 바탕으로 1차 계획에는 없었던 중국이라는 타깃 지역을 설정하고 최대한 현실성에 기반한 계획수립의 노력을 보여주고 있는 것이다.

다만, 신자유주의 정책에 대한 전환을 고민하는 정부가 들어서건 그렇지 않건 2차 국제자유도시종합계획이 수정되거나 폐기되는 일은 전혀 없을 거라는 점은 분명히 말할 수 있다. 그 이유는 전항에서 언급한 대로다.

7. 무늬만 국제자유도시 조성이라는 혹평도 제기되고 있다

국제자유도시 조성은 2002년 국제자유도시특별법 제정을 전후한 시기부터 현재까지 제주사회의 최대 화두이다. 국제자유도시종합계획의 실패와 성공, 노비자, 투자진흥지구의 문제점, 관광산업 편중논란 등등 제주에서 논의되는 여러 가지 의제들의 근원적 발원지이다. 따라서 사람마다 국제자유도시에 대해 가지고 있는 인식도 다르다. 지식의 한계를 가진 필자의 입장에서 감히 논단하기에는 벅찬 거대한 주제이다. 하지만 백칼럼의 주장을 토대로 다시 한번 이것이 갖는 의미를 반추해 본다는 것만으로도 뜻있는 일일 것이다.

“통상 사전적 의미로 싱가포르나 홍콩 등과 같이“사람ㆍ상품ㆍ자본의 이동이 자유로운 국경 없는 도시”를 국제자유도시라는 개념으로 표현되고 있다. 제주특별법상 제주개발의 제일의 목표로서의 국제자유도시 개념 또한 마찬가지이다.
 이런 사실은 정상적으로 제주개발이 이루어질 경우 제주도전역이 싱가포르나 홍콩 등과 같이 사람ㆍ상품ㆍ자본의 이동이 자유로운 국경 없는 도시 형태로 탈바꿈될 것임을 암시한다. 즉, 제주국제자유도시가 조성되는 과정에서, 물론 그 진척도에 따라 다소 정도의 차이는 있을 수 있지만, 제주도전역에서 이루어지는 사람·상품·자본의 국제적 이동과 기업 활동에 있어서 국제적 기준에 따른 편의가 최대한 보장되고, 제주도전역이 규제의 완화 및 국제적 기준이 적용되는 지역경제단위로서 도시기능이 재편될 것임을 예정하고 있다.
일반적으로 지난 10여 년 동안 이런 선진화된 국제자유도시 조성을 위한 제주개발의 성과는 매우 미흡한 것으로 평가되고 있다. 소위 무늬만 국제자유도시 조성이라는 혹평도 제기되고 있다.
이런 혹평은 그동안 제주자치도가 안이하게 국제자유도시 조성이라는 구호를 외치면서도 오직 중국관광특수에만 몰입한 데 따른 불가피한 지적이라고 하지 않을 수 없다. 그런데 문제는 이런 불편한 양상이 식을 모르고 계속될 개연성을 높여주고 있다는 것이다. 이런 상황에서도 제주자치도는 중국관광객 특수를 어떻게 요리하느냐에 하는 문제를 마치 제주국제자유도시 종성의 문제와 결부하고 있다는 사실이다. 그러면서 이에 대한 중국특수에 대한 대책수립에 온 행정력을 동원하고 있다.
그래서 제주특별법상 제시된 제주개발의 제일 목표로서의 국제자유도시 조성전략은 현실적으로 크게 조명 받지 못하고 있다. 싱가포르나 홍콩개발의 성공요인으로 지적되고 있는 우수한 인적 인프라 구축이나 산업 발전을 위한 기술노하우의 축적 등에 대해서도 전혀 관심을 크게 보이지 않고 있다. 생산적인 제조업 분야의 육성과 제조업 상품의 판로 개척을 위한 거대한 배후 또는 인접시장의 확보 문제에 대한 중장기적 대안을 제시하는데도 소극적으로 대처하고 있다.
특히 산업구조의 다양화 문제는 제주자치도의 주도적인 관광산업 진흥전략에 가려져서 도민들의 관심 밖으로 아예 밀려나 있다. 제주개발주체 스스로 혁신적인 역량을 결집하여 이 문제에 대한 해결의 실마리를 찾아내야 하는 것은 시대적 현안임에도 이에 대한 관심을 크게 기울이지 않고 있는 것이다. 오직 현실적인 여건과 한계를 내세워서 유일한 부존자원인 천연자연경관을 밑천삼아 모든 행정력을 집중하여 진부하게 관광사업 진흥만이 미래 도민이 살길이라고 우격다짐하고 있다. (2013.1.28, 제도적인 측면에서 본 불안한 제주개발의 현주소)”

몇 해 전에 중국 해남성 방문단이 우리 도를 방문한 적이 있었다. 국제자유도시와 특별자치도 벤치마킹을 위해서였다. 그 사람들이 물어본 것 중의 하나가 관세자유화가 되어 있냐는 것이었다. “아직 안되어 있다”는 답변에 “그럼 무늬만 국제자유도시 아니냐”는 반응이 돌아왔다.

현 단계에서 제주는 무늬만 국제자유도시인 것은 사실일 것이다. 사람, 상품, 자본의 자유로운 이동이라는 국제자유도시 기본 틀이 완벽하게 만들어지지 않았기 때문이다.

사람의 자유로운 이동을 실현하기 위한 노비자 정책은 2002년 국제자유도시특별법이 제정되면서 도입되어 입법적으로 제도화되었다. 물론 아직도 절름발이다. 항공노선이나 항만을 통한 국제입항노선이 한계를 가지고 있는 형편에서 노비자 제도가 현실적으로 실현되려면 항공기 직항노선은 물론 크루즈든 카페리든 제주와 세계가 직접 연결되는 접촉면을 부단히 확대해 나가야만 한다. 그러나 이것은 기술적이고 시간적인 문제로서 앞으로 해결해 나가면 된다.

그런데 상품의 자유로운 이동을 실현하는 수단이 뭔가? 그것은 관세자유화이다. 그러나 2002년 국제자유도시특별법이 제정될 당시에 관세자유화에 대한 어떠한 입법적 조치도 없었고 지금도 마찬가지다. 다만 자유무역지대를 조성할 수 있다는 한마디만 있을 뿐이다. 물론 제주도 전역 관세자유화 또는 전도 면세화는 사실상의 일국양제를 의미하며, 별도의 정부시스템이 가동되어야 할 정도로 어려운 난제이다. 그동안 제주가 단계적 제도개선 추진시마다 요청했으나 실현되지 못했고, 이에 대한 초보적 단계로서 2011년 5월 제주특별법 개정시 관광객 부가세 환급제가 도입된 정도이다. 국제자유도시 실현을 위한 가장 핵심적인 요소는 상품의 자유로운 이동을 보장하는 것, 즉 관세자유화이나 이것이 빠져 있는 상황이므로 무늬만 국제자유도시라는 평가를 비켜나가기는 어렵다.

자본자유화는 일반적으로 국제간 간접투자, 직접투자의 제한을 철폐하여 자본의 자유로운 이동을 보장하는 것이다. 우리나라는 1997년말 IMF 사태를 거치면서 같은 해 12월 채권시장을 개방하고, 1998년 5월에는 증권시장을 완전히 개방하였으며, 6월에는 부동산시장을 개방하였다. 여기에다 1998년 11월에는 외국인투자촉진법이 제정되어 제주투자진흥지구의 제도적 모델인 외국인투자지역의 지정 등 여러 가지 인센티브를 제도화하기에 이르렀다. 따라서 제주는 물론 우리나라 전체가 국제간 자본의 자유로운 이동에 대한 사항은 2002년 국제자유도시특별법 제정 이전에 이미 해소된 사항이다. 제주의 입장에서는 자본자유화라는 틀 속에서 외국인투자유치 촉진을 위한 대책 외에는 특별히 정책수단을 강구할 만한 내용이 별로 없다고 할 수 있다. 간혹 금융중심도시 건설과 관련한 논의가 있었으나 지속적으로 논의되지 못하고 있다.

이렇게 본다면 제주는 국제자유도시가 되기 위한 핵심요소 중 관세자유화 부분을 제외한 나머지 즉, 사람과 자본의 자유로운 이동을 위한 기본 틀은 어느 정도 만들어졌다고 볼 수 있는데, 이것이 국제자유도시 제주의 현실이다. 앞으로 무늬뿐만 아니라 속살까지 국제자유도시가 되기 위해서는 도민 역량을 결집하는 가운데 중앙정부나 정치권을 상대로 관세자유화를 이루기 위한 단계적이고도 부단한 설득이 필요하다.

그런데 기본 틀이 완벽히 만들어져 있지 않다고 해서 그냥 손놓고 기다릴 수는 없는 것이다. 그것은 그것대로 노력해 나가되, 주어진 현실에서 제주의 이익을 극대화해 나가기 위한 노력을 해나가지 않으면 안 된다. 따라서 홍콩과 싱가포르의 사례들을 배우고 학습해야 하는 것은 당연하지만, 그들은 과거의 역사적 경험, 현재의 사회경제적 상황 측면에서 제주와 너무나 다르다. 그들의 사례를 바로 제주에 접목시키는 건 무리다. 따라서 홍콩과 싱가포르가 했던 구체적 프로젝트를 반영해야 제주가 지향하는 국제자유도시가 되는 것은 아니다.

2002년 제정된 국제자유도시특별법은 비록 사람, 상품, 자본의 자유로운 이동이라는 큰 틀의 이상적 비전을 제시하였지만 법령 내용이나 1차 국제자유도시종합계획의 내용을 살펴보면 실질적으로는 관광국제자유도시에 비중을 둔 종합적 발전 전략이다. 홍가포르 프로젝트란 이름이 나왔지만 이것은 장기적 지향점 정도를 의미하는 것으로 이해해야 하지 않을까?  1차 국제자유도시종합계획에도 구체적으로 홍콩이나 싱가포르를 모델로 한 프로젝트를 설정한 것이 없다.

모든 것은 현실성에 바탕을 두고 추진해야 한다. 제주가 추구하는 국제자유도시도 제주의 여건, 잠재력에 기반한 현실적인 것이어야 한다. 싱가포르는 처음부터 제조업 중심으로 발전전략을 추구했고, 비지니스 중심지가 되면서 자연스럽게 관광산업도 발전한 케이스다. 필자는 2010년 싱가포르에 파견 근무할 당시 삼성경제연구원과 제주발전연구원의 2차 국제자유도시종합계획 용역팀과 함께 싱가포르 투자청을 방문하여 국제자유도시 추진과 관련한 문답을 나눈 적도 있고, 싱가포르에 장기 체재하면서 그 나라의 현실을 체험할 기회도 가졌다. 필자의 개인적 소견으로 그들의 역사적 경험을 볼 때 싱가포르의 발전전략이란 현안문제 해결의 과정 같은 것으로 이해한다. 실업문제 해결을 위해 경공업 육성을 추진한 것으로부터 석유화학공업, 무역중심지, 금융 중심지로 단계적으로 발전해 나갔다. 몇 년 전 오픈한 대형 카지노산업도 장래 공급해야 할 일자리 창출과 돈벌이라는 아주 간단한 손익계산 속에 특별히 시끄러운 가치 논쟁 없이 몇 년 만에 끝낸 나라가 싱가포르다. 이것은 정말 반면교사가 필요하다.

그렇다면 제주의 국제자유도시는 어떤 방향으로 나아가야 할까? 필자의 좁은 소견으로 이처럼 중차대한 문제에 의견을 제시할 수는 없으나, 원론적으로 제주형 국제자유도시여야 하고, 제주의 여건과 발전 잠재력을 반영한 현실적인 것이어야 한다고 생각한다. 그런 면에서 제주를 둘러싼 여건 중 중국의 경제적 부상을 가장 중요한 요소로 설정하고 계획된 2차 국제자유도시종합계획은 바람직스럽다는 것이 필자의 소견이다. 중국 관광객의 급증뿐만 아니라 제주 생산품의 장래 소비처 확대 등 관광산업 뿐만 아니라 전 산업분야에 걸쳐 중국의 영향력은 앞으로 더욱 확대되어 갈 것이고, 이에 대응한 전략수립에 중점을 두는 것은 당연하다.

백칼럼이 지적하는 우수한 인적 인프라 확충이나 기술노하우의 축적도 필요하다. 당연히 소홀히 해서는 안 되겠지만, 단계적․체계적 접근이 필요할 것이다. 인적 인프라는 산업체의 수요와 연계되어야 하고, 기술축적도 시장에서의 경쟁력 강화를 위한 현실적 필요성에서 출발하여야 한다. 제주의 경제현실, 경제환경, 시장상황에 맞추어 필요한 인적 인프라와 기술노하우를 육성해 나가야 한다. 그런 의미에서 2차 국제자유도시종합계획에서 제주의 최대 강점이라 할 수 있는 청정환경에 기반을 둔 1차산업 생산품의 수출산업화를 전략산업의 하나로 선정한 것은 현실적 대안이다. 여기서 나아가 1차산업과 연계한 식품가공 생산품, 바이오 제품, 향토 특산 제조상품의 판로개척을 위한 수출진흥대책은 도정의 중점시책으로 추진되고 있다. 백칼럼이 지적하는 생산적인 제조업이 구체적으로 어떤 것을 의미하는지는 알 수 없으나 그것이 제주의 현실과는 동떨어진 공장형 대량생산 제조업은 아닐 것이다. 만일 1차산업 연계 제조업을 의미한다면 제주도정은 나름대로 할 일을 하고 있다고 말하고 싶다.

그리고 제주의 인적 인프라와 기술노하우의 축적을 위해서는 도정뿐만 아니라 도내 교육당국, 산업체, 나아가 도민 모두의 특단의 노력도 있어야 한다. 고교 및 대학 우수인재의 도외 유출, 제조업 성장의 한계, 관광산업 편중 등 여러 가지 제주 현안들은 모든 경제주체의 종합적 노력에 의해 해결되어가야 한다. 중국의 시대가 도래한 것이 현실적인 상황인데 각자가 이를 위한 대비를 하고 있는가도 물어봐야 한다. 한 가지 예를 들면 제주에 투자하는 중국 기업 중에 중국어를 할 줄 아는 기술 인력을 추천해 달라고 필자에게 말한 적이 있는데, 추천할 수가 없었다. 중국어를 할 줄 아는 토목기사나 건축기사가 도내에 한 명도 없었기 때문이다. 결국 중국에서 데려올 수밖에 없었다. 도내 투자한 기업체가 도민 고용을 확대해야만 하는 것은 기업체가 가진 책무이지만 우리 도에서도 그들이 만족하고 채용할 만한 우수한 인력을 공급할 준비가 되어 있어야 한다. 또 하나의 예를 들면 문제점으로 지적되는 특급관광호텔과 펜션을 포함한 일반 숙박업간 숙박점유율 양극화 문제, 단체관광과 개별관광의 문제, 대형 면세점과 일반 상점간 이익 불균형 문제들도 일부는 언어적 소통의 문제에서 기인하는 것도 있다. 펜션과 같이 우수한 시설을 갖춘 숙박업체가 중국어 소통능력을 확보하여 스스로 인터넷을 통해 마케팅하고 개별적으로 중국 관광객을 유인할 능력을 키워나간다면 지금처럼 여행사가 주도하여 몰고 다니는 단체관광의 패턴도 일부는 해소될 수 있을 것이다.

8. 마라케시의 사례를 반면교사해야 한다

백칼럼은 2012년 11월 24일 방영된 KBS 현장 특파원의 모로코 마라케시 상황에 대한 보도를 가지고 제주의 외국인 투자 상황에 대한 경고를 하고 있다. 지적하는 사항을 먼저 들어보자

"최근 마라케시 시 지역이 별장개발이나 리조트(resort)개발을 위한 투자적합지로 부상되면서 유럽 부자들의 투자열기가 고조되고 있다. 행정당국이 이들에게 특별한 제한조치 없이 별장을 지을 땅을 쉽게 내주고, 또 리조트를 지을 땅을 내주다보니 정작 현지주민들의 주거공간은 도심외곽으로 밀려나고 있다. 더욱이 집값이 천정부지로 치솟는 가운데서 실업율도 덩달아 이만저만 높은 게 아니다보니 국민들의 볼멘소리가 여기저기서 터져 나오고 있다.

최근 제주지역 땅값이 치솟다보니 이에 편승해 서귀포시지역이나 중산간지역의 주민들 또한 토지비축명분에 부응하거나 투자자 또는 투기꾼 등들에게 쉽게 땅을 팔아치우고 있다. 물론 이들의 명분은 제주시에서 편안하게 살아가기 위해서다. 땅을 파는 제주개발의 모순을 지적하는 뜻있는 사람들은 이에 대하여 본래 땅주인이었던 도민들이 조만간 제주원주민으로 전락되지 않을까 우려하고 있다.(중략)

그 결과 이들 지역의 주민들이 제주시지역의 집중적인 택지개발정책에 힘입어 제주시지역으로 집중 유입되고 있다. 제주도 인구가 제주시로 집중되고 있는 기현상을 낳고 있는 것이다. 덩달아 제주시지역의 물가는 오르고 있고, 주거환경 또한 종전보다 못하고, 소득수준도 크게 향상되지 않고 있다.(중략)

모로코 정부는 마라케시 신도심에서 불과 몇 km 떨어지지 않은 곳에 도심에서 밀려난 상당수의 도시민들을 위하여 새롭게 빈민촌을 만들고 있다. 이는 이들이 오랜 동안 주거하였던 도시공간이 최근 유럽 부자들의 별장지나 리조트 개발지로 개발되고 있음을 의미한다. 게다가 모로코정부는 마라케시 시에서 14km 떨어진 시골지역에 성냥갑 같은 주거용 건축물들을 지어 이들을 받아들이고 있다.
제주도지역의 경우도 최근 외지인들이 관광단지나 별장개발예정지로 서귀포지역과 한라산 주변인 중산간지역을 주로 선호함으로써 이들 지역의 주민들의 집단적 이주가 연중 계속되고 있다. 물론 주된 이주지는 구제주시지역이다. (2012.12.26, 뒤엉켜있는 제주개발, 미래 밝지 않다)"

칼럼의 지적 때문에 필자도 인터넷을 통하여 그 KBS 현장특파원 보도내용을 보았고 또 구글 검색을 통해 마라케시의 경제상황에 대한 일반 개황도 살펴보았다. 마라케시가 안고 있는 문제가 뭔지를 알고 싶었기 때문이다. 제한적인 정보 탓에 구체적 내용은 알 수 없었지만 전반적으로 모로코는 1인당 GDP가 5천달러 정도지만 문맹률이 남자는 30% 여자는 50%를 넘고, 예전부터 아랍 세계에서도 손꼽힐 정도로 빈부격차가 심한 나라라는 점, 국가 전체적으로 실업률이 99년경 23%에서 2011년 9%수준으로 나아지고 있지만 청년 실업률이 30%에 가까우며, 청년실업자들의 80%가 중등학교마저 다니지 못했고, 5%미만이 학사학위자라는 것이었다. 관광대국을 꿈꾸며 2010년까지 관광객 1천만 유치 계획(비전 2010)을 수립하였고, 2020년까지 2천만 유치플랜을 가동하고 있다고도 한다.

외국인들의 마라케시 부동산 매입상황에 대해서는 구체적인 수량을 확인할 수는 없었으나, 유럽 사람들이 구시가지의 전통주택을 사서 별장으로 개조하거나 신도시 지역의 고급빌라를 구입하는 식의 부동산 열기는 있는 것으로 보였다. 하지만 외국인 리조트나 별장 단지를 공급하기 위해 기존 주택지대를 철거한다든지 주민을 집단적으로 이주시키는 사례를 찾지는 못했다. 단지형 리조트지대는 비전 2010계획에 따라 내륙지대인 마라케시가 아니라 해변 지역에 6개를 건설하고 있고, 비전 2020에 따라 4개를 더 건설한다는 정도다. 보도된 바와 같은 마라케시 외곽 빈민촌이란 것이 외국인들의 주택잠식 때문에 구도심에서 사람들이 밀려나면서 생긴 것인지는 알 수 없다.

어쨌거나 필자가 중시하는 것은 현장보도의 진실여부가 아니라 마라케시 상황을 모티브로 백칼럼이 제주의 현실을 유추해서 내린 주장의 근거가 부족하고 미래예측도 합리적이지 못하며, 특히 제주 현실에 대해 사실에 기초하지 않은 점을 언급하고 있다는 점이다.

“서귀포시지역이나 중산간 지역 사람들이 토지비축 명분에 부응하거나 투자자들에게 땅을 팔아 제주시 지역으로 집단적 이주가 연중 계속되고 있다”는 것은 사실이 아니고, 이들이 몰려들고 있기 때문에 제주시지역의 물가가 오르고 주거환경은 종전보다 못하고 소득수준도 크게 향상되지 못하고 있다는 것도 근거가 없다. 제주 투자기업들은 기존 주민들이 몰려 살던 땅을 산 것이 아니고 빈 땅을 매입한 것에 불과하기 때문이다. 제주시 지역의 아파트 가격상승률 등은 별도의 원인에서 찾아야 한다.

제주를 비롯하여 우리나라 전체 부동산 시장은 이미 1998년부터 개방되었다. 따라서 행정당국이 특별히 외국인의 부동산 취득을 제한할 수 없다. 외국사람도 마음만 먹으면 얼마든지 토지나 주택을 매입할 수 있다(자본자유화가 허용된 국가에 대해서만 적용되는 말이다). 하지만 15년 가까이 지난 오늘날까지 외국인이 주택이나 토지를 매입하여 부동산 가격상승을 주도한 적이 없었고, 앞으로도 당분간 그럴 일이 없다. 아직까지 잠잠했던 일본 사람들이 갑자기 특별한 이유 없이 제주 땅 매입에 나설 리는 없고, 다만 중국 변수가 남아 있는데, 중국은 개인의 해외 부동산투자가 제도적으로 허용되지 않는다. 그렇기 때문에 중국 사람들이 제주에 영주권을 노리고 일부 리조트단지내 콘도를 매입했으나 해마다 그 수량은 줄어들고 있고 앞으로도 중국내 법령 및 제도상 변화가 없는 한 늘어나지 않을 것이다. 설령 늘어난다 하더라도 그것은 제주시 지역 주택수요와 무관한 기존 리조트 단지내 부동산에 불과하다. 중국 기업이 직접투자로 제주의 부동산을 매입했으나 이것이 제주시 지역 부동산 가격에 직접적 영향을 미치는 것도 아니다.

제주의 중산간 지대 마을 공동목장과 같은 대규모 토지를 소유한 도민들은 토지매각을 대부분 희망하지 않는다. 실질적으로 중국 등의 외국자본이 투자하는 곳은 JDC 프로젝트나 도시계획상 유원지로 지정되어 개발을 유도하기 위한 곳이거나, 이미 제주 토지를 매입하여 개발승인이 된 육지자본이 소유하고 있으나 개발이 부진한 사업장의  토지들이다. 이런 토지를 제외한 나머지 토지들은 토지규모가 작거나 토지이용계획상 또는 기타 여러 가지 여건으로 개발이 제한되어 실질적으로 투자가 가능하지 않은 곳이 대부분이다. 그리고 대부분 사람들이 집단적으로 거주하고 있지 않은 곳들이다.

마라케시든 다른 어느 곳이든 제주가 반면교사의 자세를 가지는 것은 필요하다. 하지만 제주의 문제는 제주 자신의 현실에서 출발하여 풀어나가야 한다. 문제 파악이 우선이고, 그 다음 해결방안을 찾는 단계에서 비로소 남들의 경험이나 사례들로부터 배워야 하는 것이다. 마라케시를 모티브로 한 백칼럼의 주장이 논리적으로나 사실적으로나 설득력을 가지지 못하는 것은 바로 제주 현실에 대한 문제점 파악이 미진한 상황에서, 그 문제해결을 위한 다양한 수단을 고민하기도 전에 마라케시의 사례와 제주를 등치시켜 극단적 상황으로 몰아나가기 때문이다. 

좀 더 덧붙이고 싶은 것은 제주 부동산시장이 중국이나 외국인들의 잠재적 투자시장으로 떠오르는 것이 제주로서 불행한 일이 아니라는 것이다. 제주의 몸값이 올라가는 게 왜 나쁜 것인가? 다만, 이를 선용해야 한다는 과제가 남아 있을 뿐이다.

9. 제주개발공사는 이윤극대화를 추구하는 사기업이 아니라 공기업이다

제주개발공사의 삼다수 사업에 대해 갖고 있는 백칼럼의 생각은 상당히 의외다. 그 이유는 도민 다수가 삼다수의 탄생배경이나 사업 목적에 대해서 갖는 상식과 배치되기 때문이다. 우선 백칼럼의 말을 들어보자.

"최근 연이어 불쑥 불쑥 드러나고 있는 지방공기업인 제주개발공사의 행보가 지역 언론으로부터 집중 조명을 받고 있다. 제주자치도를 대신하여 도민의 삶의 질 개선과 생존배려적인 사업추진을 통하여 불철주야 노력하여야 할 제주개발공사가 이런 저런 구설수에 휘말리면서도 보란 듯이 잘나가는 영리사기업이나 추진함직한 삼다수의 수출물량 확보와 국내시장 점유율 유지라는 이슈를 선점하고 나섰다.
싱가포르나 홍콩 등에서 잘나가는 사기업이 사용할 법한 미사어귀(美辭語句)를 한국 자본주의 수준이 가장 뒤처져 있는 제주지역의 한 공기업이 취하고 있는 당돌한 행적을 듣고 보노라면 벌써 제주지역에 국제자유도시의 번영의 서광이 비쳐지고 있는 듯하다. 특히 제주지역에서 지하수를 정제한 삼다수를 많이 팔아서 이윤을 극대화 하여야 할 사기업이 아니라 공기업이라는 점에서 감탄을 금할 수 없다. (중략)
더욱이 공익성이 강한 사업을 통해서 본연의 주어진 사업을 통하여 도민의 필요한 민생을 책임지는데 최선을 다할 필요가 있는 제주개발공사가 제주지역수출과 시장점유율을 선도하겠다고 나섰다는 점에서 관점에 따라서는 그 과단성을 높이 평가할 수도 있을 것이다. 그렇지만 공기업은 기업적인 속성상 수익성, 즉 영리를 부수적으로 추구할 수 있다는 속설을 뒤집는 과욕적인 처신이라는 점에서 놀라움을 금치 못하게 하고 있다.(중략)
일반적으로 지방공기업은 특정하고 불가피한 그러면서 민간기업의 참여가 상대적으로 쉽지 않을 뿐만 아니라 법적으로 해당자치단체에 부여되고 있는 의무적인 사업을 위하여 기능하는 것이 이상적이다. 제주개발공사의 기능 또한 마찬가지다.(2013.5.15, 시장점유율 과욕때문에 삼다수 증산한다고?)"

백칼럼은 공기업의 일반적 기능을 전제하고 제주개발공사도 공기업의 한 형태이므로 그 일반적 기능을 수행해야 한다고 말한다. 전형적인 아리스토텔레스의 삼단논법이다. 백칼럼이 말하는 공기업의 일반적 기능이란 “특정하고 불가피한 그러면서 민간기업의 참여가 상대적으로 쉽지 않을 뿐만 아니라 법적으로 해당자치단체에 부여되고 있는 의무적인 사업을 위하여 기능하는 것”이고 "부수적 수익성만을 추구해야지 이윤을 극대화해서는 안된다"는 것이다. 그런데 과연 그럴까?

제주개발공사가 수행하는 먹는 샘물사업이 국가든 지자체든 민간기업이든 누군가가 불가피하게 해야 하는 것이지만 민간기업의 참여가 쉽지 않은 사업인가? 법적으로 제주도에 부여되고 있는 의무적인 사업인가? 제주에서 먹는 샘물사업이 고정자본이 막대하게 소요되어 수익성이 현저히 부족하기 때문에 민간업자가 참여하기 쉽지 않아 공기업이란 이름으로 제주개발공사가 수행하고 있는 것인가? 그렇지 않다는 것은 백칼럼을 포함하여 대다수 도민들이 잘 알고 있을 것이다. 한국공항 사례를 예로 들지 않더라도 누구든지 이 사업권을 가지고 있다면 돈 벌수 있을 거라는 것은 명약관화하다. 삼단논법은 전제가 틀리면 결론은 100% 틀리게 되어 있다.

이번에는 과거로 돌아가 제주개발공사의 설립취지를 살펴보자.

제주개발공사는 1995년 제주도와 4개시군이 출자하여 설립되었으며 삼다수 개발을 목표로 하였다. 경영수익사업의 일환으로 부족한 지방재정을 확충하기 위한 수단이었다. 말하자면 삼다수 개발을 목표로 탄생한 제주개발공사의 설립 이유는 수익성이 부족하여 민간이 참여하기 어렵기 때문에 불가피하게 공기업의 타이틀을 가지고 나선 것이 아니라 수익성 전망에 기초하여 도정을 수행하기 위하여 필요한 지방재정을 능동적으로 확충하려는 것이었고, 해가 갈수록 시장의 긍정적인 반응과 수요가 늘어나면서 한국을 대표하는 상품으로 자리 잡게 되었다. 즉, 삼다수로 대표되는 제주개발공사의 탄생은 직접 주민에게 공공서비스를 제공하기 위한 것이 아니라 수익성을 기반으로 재정을 확충하여 간접적으로 도민에 봉사하기 위한 것이다.

그런데 백칼럼은 "특히 제주지역에서 지하수를 정제한 삼다수를 많이 팔아서 이윤을 극대화 하여야 할 사기업이 아니라 공기업이라는 점에서 감탄을 금할 수 없다"라고 하면서 수익성을 목표로 탄생한 제주개발공사의 설립취지를 외면하고 왜 사기업과 같은 수익성에 집착하느냐고 말한다. 여기서 제주 지하수의 성질을 살펴볼 필요가 있다.

1980년대말에 토지가 다른 일반적 상품과 달리 공급이 유한한 자원이므로 소유권절대의 원칙에 일정한 제한이 불가피하다는 토지 공개념 논의가 활발히 이뤄진 적이 있었는데, 제주 지하수는 공개념에서 나아가 공수(公水)의 개념으로 더 강력히 관리되어야 할 성질의 자원이라는 논의도 이루어져 왔다. 말하자면 하천에서 음용수를 공급받는 다른 지역과 달리 제주에 있어서 물이란 생명수이기 때문에 토지보다 더 강력한 공공재라는 인식이다. 따라서 공공재를 사기업이 사익추구를 위한 목적으로 개발하기 보다는 공기업이 공공의 목적으로 개발하는 것이 합리적이라는 결론이 나온다. 더군다나 공공의 이익을 목적으로 하고 있으므로 그 이익추구를 극대화하더라도 정당성이 훼손되지 않는다. 추구된 이익, 즉 이윤은 도민을 위해 사용되어질 것이므로 이윤이 많을수록 공공성이 더 확장된다. 제주개발공사의 수익성과 사기업의 수익성은 다르기 때문이다. 돈벌어서 회사만 잘되자는 것이 아니라 결국 그 수익금은 도민을 위해 쓰여지기 때문이다.

학문적 이론에서 말하는 공기업의 부수적 사익추구란 것은 공기업이 제공하는 서비스를 가지고 주민을 상대로 민간기업처럼 이익극대화를 해서는 안된다는 것이지만 이것이 삼다수에 적용될만한 것인가? 지하철 없으면 출근하지 못하는 시민을 상대로 지하철 요금을 가지고 장난쳐서는 안 되겠지만, 삼다수는 제주도민을 상대로 장사하는 것이 아니라 다른 여타 국내외 먹는 샘물사업자들을 상대로 경쟁을 통해서 살아남아야 하고 또 그 수익을 통해 도민들에게 봉사하여야 할 의무가 있다. 부수적 수익만을 노려서 되겠는가? 이익극대화를 위해 노력하지 말아야 하겠는가?

여기가 끝이 아니다. 백칼럼이 공기업의 공공성에 집착한 나머지 제주개발공사의 삼다수 사업은 수돗물 대체사업이라야 한다고 강변하는데 이르러서는 할 말을 잃게 된다.

"제주도지역에 매장된 지하수는 그것이 간혹 삼다수 먹는 샘물을 조제하는데 사용되든 그렇지 않든 간에, 현재와 미래의 도민 모두에게 매우 중요한 공공재(公共財)임에 틀림없다고 확신한다. 즉, 현재와 미래 도민의 보편적 복지 내지는 이익을 위하여 수시로 제공되어야 하는 것이다.
삼다수 사업이 당초 어떤 취지로 추진되었든 간에 그것은 현행 수도법(水道法)에 의한 수돗물사업을 위한 대안(代案)사업이다. 즉, 제주자치도가 의무적사무로서 행하는 공익사업인 수도 사업에 의하여 제공되는 수돗물이 음용수로 이용하는데 부적합하게 되는 경우 삼다수 판매가격의 높고 낮음에 관계없이 도민에게 불가피하게 제공되어야 하는 대안적 음용수사업인 것이다.(2013.5.15, 시장점유율 과욕때문에 삼다수 증산한다고?")

왜 삼다수 사업이 수돗물 대안사업이라야 하는가? 백칼럼이 제주도민들에 대한 음용수 여론조사 결과를 들어 자신의 주장을 강화하고자 하는데, 수돗물에 대한 신뢰도 내지는 적합도가 떨어지고 삼다수를 음용수로 대체하는 비중이 높아가고 있다는 그 사실이 삼다수 사업이 수돗물 대안사업이라야 하는 걸 뒷받침하는 걸까?

필자는 그 여론조사가 당연한 결과라고 생각한다. 지금 제주의 수돗물의 질을 중국이나 기타 음용수질이 낮은 지역과 비교하자면 비교할 수 없을 정도로 높은 수준이다. 하지만 그럼에도 불구하고 수돗물보다는 삼다수를 사서 먹으려고 하고 그것에 크게 부담을 느끼고 있지 않다는 것, 이것은 무엇을 의미할까? 도민들의 생활수준이 높아지면서 현재시점에서 가처분 소득대비 삼다수의 가격이 상대적으로 싸기 때문이다. 하지만 필자는 삼다수가 가지고 있는 장래 상품적 가치가 평가절하되어 있으며, 앞으로 우리 도민들의 장래를 위해서는 먹는 샘물이든 기능성음료든 지금보다 훨씬 높은 가치를 인정받을 곳으로 진출하여 미리 시장 선점을 함으로써 장래 몸값을 높이는 것이 훨씬 낫다고 생각한다. 또는 지하수를 활용한 맥주를 만든다든지 하여 고부가가치화해야지 수돗물과 같은 일반음용수로 대체되기에는 제주의 지하수가 갖는 시장 잠재력이 너무 아깝다고 생각한다. 장래 소비시장인 중국을 예로 들면, 산업화가 진행되고 환경오염문제가 심각해질수록, 중국인의 생활수준이 높아갈수록, 삼다수의 상품가치는 높아갈 것이다.

따라서 균형점이 중요하다. 장래 상품가치가 높다고 해서 그냥 지하에 보관한 채로  후손들에게 물려주기에는 현재 도민들의 복지 내지는 재정수익 가치를 무시할 수도 없다. 더군다나 지하수는 시간이 걸리긴 하나 지표수가 지하로 흘러들어 전환되는 것으로서 공급량이 유한한 것도 아니다. 이 분야에 대해 과학적인 정보, 즉 지하수 함량과 생산량, 지질학적 환경 변화전망, 장래 가치 등에 대해 체계적 지식을 갖지 못한 필자의 입장에서 섣불리 뭐라 말할 수는 없으나, 백칼럼의 주장과는 달리 상품으로서의 먹는 샘물은 수돗물의 대안재라기 보다는 장래 제주의 부를 축적시킬 부존자원으로서 기능하는 것이 더 적합하다는 것이다. 수돗물의 질적 개선, 도민들의 신뢰도 회복은 별도로 추진되어야 한다. 지금 수돗물 대신 삼다수를 먹는 사람이 늘어가고 있고, 수돗물 신뢰도가 떨어지고 있다고 해서 삼다수를 수돗물 대안재로 활용한다는 것은 너무 근시안적이다.

그리고 하나만 덧붙인다면, 지하수가 공공재인 것은 맞지만 도민들의 복지로 쓰여지는 방법은 다양하다. 반드시 직접적 형태인 물로서 제공될 필요는 없고, 그걸 비싸게  팔아서 도민들의 생활수준을 향상시키는 사업을 통해 기여할 수도 있다. 예를 들면 감귤을 재배하는 농부가 자기가 수확한 감귤을 자식들에게 직접 먹이는 것보다는 그걸 팔아서 대학등록금에 쓰는 것이 더 현명한 것과 마찬가지다.

10. 1천만 관광제주 고용 없는 성장에 빠져있다

최근 우리나라 대기업들이 사내 유보금을 계속 축적시키는 등 성장하면서도 성장만큼 고용을 창출하지 못함으로써 고용 없는 성장이 이슈가 되고 있다. 백칼럼이 고용없는 성장 이슈를 제주 현실에 적용하여 문제점을 지적하고 있다.

"최근 전반적인 국가경제의 불황의 늪에서 제주지역 특급관광호텔들과 대기업계열의 외국인 면세점들이 외국인, 특히 중국인 관광특수에 힘입어 때 아닌 매출 호황을 누리고 있다. 이런 현상은 물론 관점에 따라 달리 말할 수 있겠지만, 어쩌면 지난 2002년부터 국제자유도시조성을 위한 제주개발이 본격적으로 추진된 결과 가시화된 성장과실과 고용간의 비례관계가 유지 되지 못한 소위 ‘고용 없는 성장’의 한 징후로 비쳐지고 있다. (중략)
그렇더라도 다소 논란의 여지는 있겠지만, 현재의 제주개발 양상에 비추어 소수의 대기업자본이 제주개발행정의 특단의 배려 하에서 관광특수를 거두고 있는 것은 분명해 보인다. 거저 해당기업들이 크게 남는 장사를 하고 있다는 점에서, 작금의 ‘외국인면세점 특수’현상은 전혀 간단해 보이지 않는다. 제주관광지역경제의 불편한 진실로서 ‘고용 없는 성장’의 한 징후(徵候)로 평가하기에 충분하다는 점에서 제주관광경제에 고용 없는 성장의 그림자가 현시로 제주공동체에 드리워지고 있는 감(感)을 지울 수 없게 한다.
최근 제주를 찾는 중국관광객이 가파르게 급증하고 있다. 덩달아 대기업계열의 특급호텔, (구)제주시지역 내의 대기업 외국인면세점들이 중국관광객 급증에 따른 매출특수로 톡톡히 재미를 보고 있다. 반면, 들리는 바에 의하면 도민자본에 의한 자영ㆍ영세관광사업자들은 여느 때와 마찬가지로 크게 매출신장을 도모하지 못하는 가운데 국가경제의 심각한 불황의 늪에서 허우적거리고 있다. 말하자면 제주경제의 양극화가 서서히 구체적으로 드러나고 있는 양상을 보여주고 있다. (2013.06.21, 1천만 관광 제주, ‘고용 없는 성장’에 빠지나)

특급호텔의 호황과 대기업 계열의 면세점 호황이 고용 없는 성장과 어떤 관계가 있는 것일까? 고용 없는 성장이 성립되기 위해서는 생산시설을 외국으로 이전하거나, 생산시설을 국내에서 확장하더라도 자동화 설비를 도입함으로써 노동력을 대체하는 효과가 나타나야 된다. 만일 생산시설의 규모가 일정하여 생산량이 일정하다면 생산요소비용이 일정하다는 가정하에서 성장률은 제로가 된다. 갑자기 생산 요소비용이 낮아진다든가 환율의 영향으로 가격경쟁력이 높아진다든가 하는 외부변수를 제외한 경우를 말한다. 제주의 경우를 살펴보자.

우선, 특급호텔 부분에만 한정해서 볼 때, 제조업의 생산시설용량에 비유할만한 것은 객실용량인데, 그 객실용량이 2002년 국제자유도시로 지정된 이후 그렇게 많이 증가하지 않았다. 2002년 3,388실에서 2011년 4,129실로 증가하였으므로 22% 증가한 것이다. 같은 기간 관광객은 451만명에서 874만명으로 94% 증가하였다. 상품수요는 거의 2배가 늘어났지만 시설공급용량은 겨우 1/5정도에 늘어난 정도다. 왜 그런가? 그것은 유휴설비 가동률이 높아진 때문이다. 제조업의 가동률에 해당하는 것은 객실점유율이라고 할 수 있는데, 2002년경 특급호텔의 객실점유율은 평균 67%정도였고, 2011년경에는 80%로 올라섰다. 이제야 중국 기업을 비롯해서 투자기업들이 관광호텔 사업에 뛰어들기 시작했으나 아직 제대로 된 시설용량 증대는 가시화되지 못하였다. 본격적 고용창출이 아직 이루어질 때가 아닌 것이다. 고용 없는 성장이 적용될 단계에 와 있지 않다. 고용 없는 성장이 되기 위해서는 시설용량의 명백한 증대에도 불구하고 고용은 정체되어야 한다.

둘째로 면세사업자들의 관광특수인데, 이들만 관광특수를 향유하는 것은 아니고 신제주 바오젠거리나 구제주지역의 지하상가 등 중국 관광객과 접촉하는 곳에서는 비록 정확한 통계자료를 보진 못하였으나 매출증가율은 확실히 발생하고 있을 것이다. 물론 면세사업자들은 관광객들과 접촉하는 제일선에 있고, 선호하는 물품의 종류나 가격 측면에서 일반사업자에 비해 경쟁력이 있으므로 관광특수를 좀 더 빨리 더 많이 향유하고 있을 것이지만, 그것은 자연스런 현상이라고 봐야 하고 더욱이 도정이 조장해서 나타나는 것이 아닐뿐더러 고용 없는 성장의 징후도 아니다.

우리 자신을 한번 돌아보자. 1989년 해외여행이 자유화된 이후 동남아를 비롯 중국을 여행해본 경험이 많을 것이다. 대부분 단체관광이었을 것이고, 여행지 곳곳을 돌아다니면서 물건을 그렇게 많이 사지도 않았을 뿐만 아니라 사더라도 담배나 술 등 기호품 위주로 주로 면세점에서 사들고 왔을 것이다. 일반 상점에 들러서 물건을 사는 경우가 드물었다. 중국 사람들도 마찬가지다. 이들이 몰려다니는 동선은 뻔하다. 단체로 호텔에서 숙박하고, 가이드를 따라 돈 안 드는 관광지 위주로 쑥 한번 둘러보고, 물건은 면세점에서 사든 서울 가서 쇼핑몰에 들러서 사든 그런 패턴을 보일 것이다. 백칼럼이 말하는 자영․영세업자들과 접촉할 기회가 매우 적다. 이것이 고용 없는 성장의 징후인가?

만일 가정상 지금처럼 중국인 관광객이 몰려들지 않고 있다면 제주경제 현실에 대해 백칼럼은 도대체 무슨 논평을 하고 있을지가 궁금하다. 외국인 관광객 빨리 불러 모아야 한다고 야단치고 있지 않을까? 지금 중국 관광객이 급증하는 추세를 보고서는  특급호텔과 면세점만 돈벌고 자영․영세업자는 그만큼 벌지 못하고 있으니 고용 없는 성장이라고 주장한다. 합리적인가?

내국인 관광객치고 관광호텔을 비롯한 특급호텔에 머무는 사람은 많지 않을 것이다. 인터넷을 통해 어디가 숙박시설이 좋고, 어디가 값이 싸면서도 맛이 있으며, 어디서 뭘 즐길 수 있고, 제주의 물건을 어디서 사야 좋은지 그들은 안다. 말하자면 백칼럼이 말하는 후방에 있는 자영․영세업자들의 현재 주 고객은 내국인 관광객이지 외국인 관광객이 아니다.

백칼럼은 특급호텔과 면세점 호황이 "제주개발행정의 특단의 배려 하에서 관광특수를 거두고 있는 것은 분명해 보인다."라고 자극적으로 말하고 있으나, 외국인 관광객, 특히 중국인 관광객의 숫자나 동선, 체류일수를 감안할 때 특급호텔과 면세점 특수는 당연한 과학적 현상이다. 다만, 앞으로 이 관광특수가 후방으로 파급되기 위해서는 절대량에 있어서 중국인 관광객을 더 유치해야 하고, 관광객들이 일반 사업자들과 접촉할 수 있는 기회가 더 많아져야 하며, 현재의 단순한 동선이 개선되도록 여행사 주도의 단체관광을 개별관광으로 패턴을 바꿔나가는 동시에, 체류일수가 증가할 수 있는 정책을 추진함과 아울러 체류일수가 증가하는 만큼 이들이 돈을 쓸 수 있는 여러 가지 엔터테인먼트 시설들이 입지하도록 해야 한다는 숙제가 남아 있다.

도정이 추진하는 정책 중에서 중국인 관광객 운전면허 특례제도 도입은 별로 대단한 것 같지 않지만 필자의 시각에서는 제주 관광비지니스 시장의 패턴변화, 즉 단체관광에서 개별관광으로 전환하는 데 있어서 매우 강력한 제도적 수단이다. 여행자 스스로 렌트카를 몰고 여행하는 순간 여행사가 개입할 여지는 없어지고, 제주도 전역으로 동선이 확장되며, 일반사업자들과 접촉면이 넓어지고 관광 공급자와 소비자가 일대일로 만나 가격 결정을 하게 된다.

또한 산지천 주변 탐라문화광장 사업도 마찬가지다. 크루즈터미널에서 가까운 거리에 광장시설이 입지하고, 중국인 관광객의 선호도가 높은 상품들이 입점한 상점들이 주위에 포진하게 되면 분명히 그 효과는 나타날 것이다. 매우 필요한 사업이다.

필자의 개인적 소견을 또 언급하자면 현재의 여행사가 몰고 다니는 패턴을 줄여 나가기 위해서는 이투어리즘 (e-tourism)이 정착되어야 한다. 인터넷을 통해 숙박을 비롯해 시설이용 가격을 직접 지불할 수 있도록 하는 장치를 만들어 공급자와 소비자가 일대일로 만나는 구조를 만들어 나가야 한다. 인터넷이라는 유효한 수단이 있으므로 돈을 그렇게 많이 들이지 않더라도 중국어로 마케팅도 하고, 중국어 잘하는 직원을 고용해서 직접 소비자를 끌어들이는 노력을 해 나가야만 지금의 구조를 무너뜨려 나갈 수 있다. 관광 시장의 비즈니스 구조를 도정 혼자서 다 바꿔나갈 수는 없는 것이며, 도민 모두의 창조적 경쟁 마인드도 있어야 한다.

11. 마치는 글

필자의 생각에 제주는 그동안 일방적 주장이 너무 많았던 것이 아닌가 생각한다. 지면이건 인터넷 공간이간 대부분 글쓴이의 주장에 그치고 그에 대한 반론은 많지 않았다. 이것은 소통을 통하여 합리성을 추구하고 도민적 합의를 모아 나가는데 좋은 현상이 아니다. 지금은 과거와 달리 쌍방향 소통 공간이 많이 제공되고 있으므로 도민 누구나가 자유로운 의견 발표를 하고 그에 대해 건전하게 논박하는 풍토가 정착되어야 한다고 생각한다. 이것이 필자가 실명으로 반론을 제기하는 이유이다.
그런데 금번 백승주 칼럼에 대한 반박문을 작성하는데 있어서는 시간적 여유를 갖지 못하였고, 이에 따라 충분한 자료 검토를 거치지 못하였을 뿐만 아니라, 선후 논리도 정제되지 못한 것이 마음에 걸린다. 이것은 과거 칼럼 시리즈를 한꺼번에 소화하려는 과욕에서 나온 것이 분명하지만, 과거의 내용을 정리하지 않으면 상대방의 주장을 편협하게 해석하는 더 나쁜 문제가 발생한다는 필자의 신념 때문에 어쩔 수 없었다. 필자의 주장에 잘못된 점은 언제든지 수정하고 받아들일 준비가 되어 있다. 앞으로는 매회 칼럼 하나에만 집중하여 의견을 제시할 여유가 있으므로 오류는 그만큼 줄어들 것이고 논지의 전체에 대해 일목요연한 반론이 가능할 것이라 생각한다.