2018년 제주국제공항 포화상태, 정부도 뒤늦게 인식
기존 공항 확장 보단 새로운 지역에 들어설 분위기 조성 중?

제주에 또 다른 공항이 하나 들어선다는 게 정말 가능한 일일까.

몇 해 전만 하더라도 이 문제를 두고 정부는 아주 심각하게 받아들이지 않았었다. 왜냐하면 신공항 추가 확장 건설의 문제는 비단 제주도만의 것이 아니었기 때문이다. 예전부터 동남권 신공항의 입김이 더 거세게 작용해 왔다. 심지어는 실현 불가능에 가까운 해저터널 건설 구상에 밀리기까지 했던 것이 제주신공항이었다.

이유는 간단하다. 대한민국 정치판에서 제주의 정치력이 단 1%에 불과해서다. 제주도 보다 부산과 대구, 경북, 경남, 울산의 정치력이 더 강하게 작용해 왔다.

▲ 도두봉에서 바라 본 제주국제공항. 공항 확장안으로 가닥이 잡힌다면 해안가 쪽 건물들을 철거시켜야 하는 어려움도 따른다.

# 제주국제공항... 2018년이면 활주로 포화, 대합실은 2016년에 포화돼

정치인들의 셈범에 의해 주사위는 왔다 갔다 했다. 그러는 중에 국토교통부는 차근차근 각 지역에 대한 공항수요 용역조사를 진행해 왔고, 제주도 항공수요에 대한 연구결과를 지난 9월 12일 발표했다. 용역 결과, 현재의 제주공항은 불과 4년 후인 2018년에 포화상태에 이른다.

이번 '제주 항공수요조사 연구' 용역 최종보고의 결과는 지난 2010년 정부가 확정한 ‘제4차 공항개발중장기 종합계획’에서 제주공항이 2025년에 포화에 이를 것으로 분석한 내용보다 7년이나 빠르다.

2018년에 제주공항 이용객은 2800만 명을 넘어서는 시점이 되며, 이렇게 되면 현재 제주공항의 활주로 규모로는 수많은 항공기의 이착륙을 감당해 내기 힘들어진다. 국토부는 장래에 이에 대한 대책이 필요하다고 밝혔지만, 4년 내에 할 수 있는 건 별로 없다. 해봐야 단기대책으로 제시된 것들을 마련하는 수준에 그칠 뿐이다.

국토부는 단기 대책으로 터미널 확장 및 시설 증설 재배치, 항공기 유도로 추가 신설, 관제 처리능력 향상 등을 제시했다. 터미널 시설 확충 및 재배치는 115억 원을 들여 진행되고 있다. 항공기 유도로 신설은 올해부터 380억 원의 예산을 투입해 항공기의 이착륙 대수를 늘리는 중이다. 이 정도의 단기 대책으로는 폭발적으로 증가하는 항공수요를 감당해 낼 수 없다.

그럴 수밖에 없는 것이 신공항 건설은 적게 걸려도 10년의 기간을 잡아야 하는 초대형 공사이기 때문이다. 이제 당장 공사가 들어간다 해도 2024년에야 완공되며, 그때쯤이면 제주공항의 항공수요는 무려 3900만 명에 달한다.

제주공항의 항공수요는 연 평균 4.4% 증가될 것으로 보고 있는데, 제주신공항에 대한 국토부의 최종 용역결과가 발표되는 내년 9월 이후, 신공항 건설 방안에 대한 논의를 진행하고 첫 삽을 뜨게 되는 실질적인 시기는 아무리 빨라야 2016년 이후로 전망된다. 2016년은 공항 이용객들이 머무는 대합실 등 터미널이 포화되는 시점이다.

# 제주신공항 포화 불과 4년밖에 안 남아, 발 등에 불 떨어진 제주도와 국토부

이번 용역결과 발표로 제주신공항 건설은 큰 탄력을 받게 됐다. 발등에 불이 떨어진 정도로 인식되기 시작한 것이다.

원희룡 제주도지사는 지난 9월 10일 KBS1 <집중진단 제주>에 출연해 “현재 제주공항의 포화시기가 1년 앞당겨졌다. 정부도 이를 짐작하지 못했다가 이번에 깜짝 놀라게 됐다"며 "제주 공항수요가 폭발적으로 증가하고 있는데 이 와중에 새로 하나 지을 것이냐, 확장할 것이냐에 대한 논란 보다는 깔때기를 어떻게 더 키울 것인가가 핵심"이라고 말했다.

이어 원 지사는 "그 깔때기 용량을 어떻게 늘릴 것이냐를 중앙정부에 어필하는 중"이라며 "정부가 작고 시시하게 할 것 같으면 차라리 권한을 달라고 해서 국내외 자본 다 끌어 모아 우리가 키우겠다"고 강조했다.

원 지사는 "신공항의 방향 중 지금의 공항을 이전하는 것은 제주시 경제권 공동화 때문에 안된다"며 "이것을 드러내 딴 데로 옮기면 어떤 부작용이 나올 지 알 수 없다. 현 공항은 그대로 쓰면서 신공항을 어떻게 조성할 것이냐의 문제"라고 덧붙였다.

그러면서 원 지사는 ▲기존 제주국제공항은 폐쇄하지 않고 그대로 둘 것과 ▲24시간 운항이 가능하고 복합도시로의 조성이 가능한 수준이라면 기존 공항을 확장하는 방법으로 할 수도 있지만, 이러한 조건이 맞는 지역이 있다면 그곳에 새로이 공항을 짓겠다는 복안을 밝힌 바 있다.

이와 동시에 원 지사는 이 두 가지 복안(기존 공항 확장 또는 신공항 건설) 중 어느 하나를 먼저 정한 뒤 논의를 해 나가는 방식에 대해선 "처음부터 총론보다 구체적인 방안을 가지고 논의하다 보면 기득권 때문에 평행선으로 싸우게 된다"며 신중하게 접근해야 함을 당부했다.

▲ 제주국제공항에 발 묶인 인파들. 태풍 등으로 인해 한 번 무더기 결항되면 손 쓸 방법이 없다.

# 제주신공항 건설, 진짜 문제는?

지금으로부터 불과 4년 전인, 2010년 정부는 ‘제4차 공항개발중장기 종합계획’을 통해 제주공항이 2020년에야 2000만 명을 돌파할 것으로 분석했지만, 이미 지난해에 2000만 명을 넘어서 버렸다. 예측이 한참이나 빗나간 것이다. 이는 폭발적으로 증가한 중국인 관광객의 수요를 예측하지 못했기 때문이다.

국토부는 저비용 항공사의 급성장과 더불어 제주로 오는 폭발적 증가세를 보이는 중국 관광객 수요에 대응하기 위해 제주신공항 건설에 내부적으로는 상당히 찬성하는 입장이다.

그러나 예산이 발목을 잡는다. 국토연구원의 보고서에 따르면 최소 15조 원이 투입돼야 한다. 하지만 예산이 부족하다는 이유로 공항 확장으로 사업을 결정한다고 하더라도 예산규모는 신공항과 별 차이 없다. 공항을 확장하려면 막대한 토지 보상금을 주고 주민들을 이주시켜야 하는 비용까지 감당해야 한다. 거기다 바다를 매립해야 하며, 도두봉을 없애야 하는 상황까지 발생할 수 있다.

예산 확보가 큰 난제처럼 보이지만, 사실 건설비 문제는 피상적인 이유에 불과하다. 어찌됐든 언젠가 신공항은 건설돼야 하기에 결국 투입돼야 할 돈이다. 이 때문에 예산확보에 따른 대의명분을 어떻게 제주도가 쥘 것이느냐가 관건이다. 제주신공항 건설의 진짜 걸림돌은 사실, 정치권의 이해관계도에 달려 있다.

여당의 중추들이 포진돼 있는 동남권 신공항의 정치세력들과 야당의 중추인 호남 정치세력의 눈치를 봐야하는 제주-호남 해저터널이 버티고 있다. 제주는 이들과 맞서야 하는 현실이다.

특히, 오는 2016년 총선과 2017년 대선을 위한 여당과 야당의 물러설 수 없는 기세싸움이 전개될 것이기에 정치인들은 동남권 신공항과 해저터널을 자신들의 정치명분에 끼워 넣고 표심 공략에 나설 가능성이 매우 높다. 이러한 상황에 국내 정치 1%의 ‘제주 신공항’이 이들 틈에 끼어 힘을 발휘하기란 사실상 어렵지 않겠느냐는 분석도 나온다. 그럼에도 불구하고 막대한 예산이 소요된 만큼 정치적 이해관계를 넘어서는, 냉정한 정치적 능력이 요구된다.

이에 대해 원 지사는 "(신공항 우선 지원 대상지역 논란을 두고)아니다. 제주는 무조건 우선 대상"이라며 "10조 원이나 되는 돈을 투자했을 때 얼마나 큰 창출효과를 낼 수 있느냐의 문제를 따지게 된다. 동남권 신공항에 비해 제주신공항이 훨씬 더 큰 효과를 볼 수 있기 때문"이라고 단언했다.

또한 현 시점에서 동남권 신공항은 논의에 진전을 보이지 못하고 있는 실정이다. 부산과 대구, 경북, 경남, 울산 지역이 동남권 신공항에 묶여 있는데, 이 중 어느 한 곳에 신공항을 세워야 한다. 이 때문에 5개 지역은 서로 ‘밀고 당기기’ 작업만 하느라 여전히 타결을 보지 못하고 있는 상태다. 이를 보면 원 지사의 자신감이 설득력 있어 보이기도 한다.

그럼에도 불구하고 제주신공항 건설의 최종 결정은 국회의원들의 손바닥 안에 있다. 결정권을 쥔 정치인들의 이해관계에 따라 좌지우지될 공산이 크다. 이러한 상황이 원 지사가 “내키지 않으면 해외 자본을 끌어 들여서라도 제주가 주도적으로 짓겠다”고 말한 것의 배경이다.

# 뜬금없이 터진 해저터널은, 왜?

지난 8월 20일 서울서부터 목포, 해남, 보길도를 거쳐 추자도, 제주까지 이어지는 철도 노선에 대한 해저터널 건설계획이 뜬금없이 다시 제기됐다. 지난 2010년 정부는 목포-제주 간 KTX 사업 검토결과 "경제성이 낮다"는 이유로 사업을 철회한 바 있다.

한동안 잠잠하던 해저터널 사업은 20일 조선일보가 포스코 건설에서 추진 중이라고 보도하면서 재등장했다.

조선일보 보도에 따르면 포스코 건설은 서울-제주 간 KTX 사업을 재검토한 결과 사업성이 충분하다는 판단을 내리고, 이와 관련해 국토교통부에 관련 내용을 보고한 뒤 별도 추진팀을 준비 중이다.

서울-제주 간 KTX 사업은 우선 서울에서 전남 목포에 이어 해남까지 육상으로 달린 뒤, 보길도까지는 해상교량으로 달린다. 그 후 보길도에서 추자도를 거쳐 제주까지 이어지는 85㎞ 구간(최초 계획은 73㎞)에 해저터널을 만든다는 구상이다. 조선일보는 국토부에서 올해 말 확정할 제3차 국가철도망 구축 기본계획에 이 사업을 포함하는 것을 검토하고 있다고 보도했다.

하지만 국토교통부는 이날 해명 보도자료를 통해 "포스코건설로부터 서울-제주 간 KTX 사업에 대해 보고받은 바 없으며, 추진을 검토하고 있지도 않다"고 밝혔다. 다만 국토부는 제3차 국가철도망 구축계획에 대해선 현재 지자체 등의 의견을 수렴 중에 있다고 설명했다.

그러자 곧바로 조선일보가 후속기사를 통해, 영국과 프랑스를 잇는 영불해저터널과 일본의 세이칸 터널, 스웨덴 덴마크를 잇는 외레쥰드 수중 해저터널 다리 등의 성공적 해외 사례로 들며 충분한 가능성을 제시하는 보도를 연이어 실어 날랐다.

하지만 이것이 성사될 가능성은 매우 낮다.
지난 2012년 제주-전남 해저터널이 등장했을 때도 제주도는 '시기상조'라며 우선 신공항 조기건설이 더 필요하다는 쪽으로 무게를 잡았다. 뿐만 아니라, 해저터널이 연결되면 제주'섬'으로서의 정체성이 흐려지고 관광숙박업이 크게 감소하는 등 부정적인 영향도 거셀 것이라는 분석도 도출된 바 있다.

게다가 신공항 건설 비용보다 훨씬 초과되는 천문학적인 비용이 투입돼야 하기 때문에 경제 전문가들은 해저 고속철도에 대해 경제적 효능은 물론 효율성 조차 검토하지 않은 상식을 벗어난 프로젝트라 평가 절하했다.

제주도의 입장에서 가장 곤란해질 부분은 신공항건설 문제다.
만일 해저터널 사업이 확정돼 추진하는 방향으로 가닥이 잡힌다면, 완공에만 10년 이상 걸리는 제주신공항 사업을 폐기하거나 유보시킬 가능성이 있다.

결국 해저터널은 논란만 키워놓고 증권가 찌라시 수준의 해프닝으로 치부됐다. 하지만 이 논란 덕분에 보도 당시 증권가에서 해저터널 관련주들인 KT서브마린, 한국선재, 울트라건설 등이 적게는 1%에서 많게는 5% 이상 상승세를 타기도 했다. 즉, 해저터널 논란 카드는 정치권 누군가의 ‘간 보기’였을 것이라는 시선이 지배적이다. 음모론이 제기될 수 밖에 없는 정황이다.

▲ 제주국제공항 이용객은 해마다 4.4% 비율로 증가하고 있다.

# 그렇다면, 제주신공항이 들어설 최적지는 어디?

국토연구원은 지난 2011년 10월에 제주 신공항 개발구상 연구용역을 통해 제주시 구좌읍 김녕리, 서귀포시 대정읍 신도리, 성산읍 신산리, 남원읍 위미리 앞바다를 각각 동서남북 한 곳씩 정해 발표했었다.

김녕리의 경우 접근성·지형성이 우수하나 대상지 주변에 세계자연유산이 많이 분포돼 있어 사실상 불가능하다. 신도리는 장애물 저촉이 적고 논과 밭으로 이뤄진 평탄한 지형이 장점으로 꼽혔다. 신산리는 확장성이 우수하고 장애물의 저촉률이 낮으나 일부 녹지 훼손이 불가피할 것으로 내다봤다.

위미리는 기상여건이 좋고 공항 소음피해가 적지만 해상 매립으로 인한 사업비 과다가 문제점으로 대두됐다. 수심이 깊어 공사비가 18조 2299억 원에 달할 것으로 예상됐다. 이와 함께 유력 후보지로 자주 거론되던 정석비행장은 환경보전지역 등이 포함돼 후보지에서 제외됐다.

또한 국토연구원은 기존공항 확장안은 자연환경파괴를 최소화 하는 장점을 갖고 있지만 24시간 운영이 불가능한 것으로 분석했다.

이후 국토연구원은 2012년 3월에 신공항 후보지 4곳에 대해 △내륙형(면적 23.52㎢) △해안형1(13.3㎢) △해안형2(13.99㎢) △해상형(8.61㎢)으로 분류해 다시 발표했다. 예상사업비는 내륙형 7조 300억 원, 해안형 13조 7050억 원, 해안형 24조 5630억 원, 해상형 14조 2334억 원으로 추정했다.

여기에 기존공항과 신공항으로 운영을 이원화(복수공항)하는 방안은 현 공항의 수요 분포를 고려해 국내선과 국제선을 분리해 배치할 것을 제안했다.

재원조달 방안에 대해선 국고지원을 기본 원칙으로 하되, 민간위탁이 가능한 여객터미널과 화물터미널 등 일부시설에 대해서는 민자유치를 통해 재원을 조달하는 방안도 제시했다. 공항의 특성상 공항운영에 불필요한 토지는 상업개발을 위해 개발되는 것이 효과적이라고 분석했다.

이와 더불어 신공항 건설로 확정됐을 경우 기존 제주공항 부지를 매각해 재원을 확보하는 방안도 제시한 바 있다. 하지만 원 지사가 이는 ‘절대 불가’ 방침을 내렸음에 따라 재원확보 문제는 부분 민자유치로 이뤄질 가능성이 높아 보인다.

이들 후보지 4곳 외에 애월 지역도 후보군으로 지정됐었다가, 산업통상자원부가 지난 1월 제주지역에 30만㎾급 LNG발전소를 건립하기로 확정하면서 애월 지역은 후보지에서 배제됐다.

현재 원 지사가 추진해 나갈 신공항 후보지로는 ▲제주시 구좌읍 김녕리 ▲서귀포시 대정읍 신도리 ▲서귀포 성산읍 신산리 등 3개 지역이 거론되고 있다.

특히, 제주지역에 들어서게 될 신공항은 24시간 운항이 가능한 시스템으로 만들기 위한다는 방침이어서 제주시와 거리가 먼 지역으로 선택될 가능성이 높다. 또한 산북에 비해 상대적으로 모든 면에서 취약한 산남 지역에 신공항이 들어서야 균형적인 발전이 이뤄질 것이라는 의견이 대두되고 있어 대정 지역이 유력한 후보지가 될 것으로 전망하는 이들도 있다.

▲ 원희룡 제주특별자치도지사.

# 제주신공항, 기존 공항 확장 보단 신공항 건설로?

제주신공항에 대한 제주도정의 ‘방향성’은 어느 정도 새로운 공항의 건설 쪽으로 보여진다. 원 지사가 “작고 시시하게 지원될 것이라면 차라리 직접 만들겠다”고 말한 것으로 비춰볼 때 그렇다. 게다가 원 지사는 최근 “제주공항 인근에 주민들이 대거 거주하고 있는 상황에서 확장은 그리 쉽지 않을 것”이라고 말한 바 있어 신공항 건설에 무게를 더한 바 있다.

제주도의회 의원들도 이러한 분위기에 숟가락을 얹었다. 제주일보가 이 문제를 두고 제주도의회 도의원 41명을 대상으로 한 설문조사 결과를 지난 1일 발표했는데 대체로 원 지사의 생각과 일치했다.

제주일보가 발표한 자료에 따르면, 41명의 도의원 중 23명이 기존 제주국제공항은 그대로 두고 제주도내 다른 지역에 신공항을 짓는 방식을 선택했다. 기존 공항 확장은 14명의 도의원이 선택했으며, 나머지 4명은 기존 공항을 폐쇄한 후 신공항 건설이 바람직하다고 골랐다.

기존 공항 폐쇄에 대해 4명 이외의 대다수 의원들은 거주 인구 감소와 상권 붕괴 등으로 제주경제에 악영향을 미칠 우려가 높다고 판단해 반대했다. 이는 원희룡 지사도 같은 생각이다.

국토교통부는 제주신공항 건설에 따른 비교타당성 용역조사에 들어갔다. 결과가 내년 9월에 도출된다. 하루라도 빨리 제주신공항 건설이 필요해진 제주도는 1년 동안 손 놓고 있을 수가 없다. 그래서 원 지사는 6개월 이내에 제주신공항의 건설 방향성에 대한 설명회를 몇 차례에 걸쳐 진행해 나가고 둘 중 하나의 방안을 택하겠다는 노선을 정했다.

그러면서 원 지사는 지난달 18일 “한 달 이내에 신공항 관련 논의에 필요한 기초자료를 취합해 발표하고 6개월 이내에 모든 가닥을 잡겠다”고 공언했다.

국토부가 용역을 추진하는 중이지만, 제주도에서 선제적으로 방향을 정하겠다는 원 지사의 의지다. 이를 두고 도의원들은 “도의 의지가 이렇다 하더라도 정부의 방침과 다르게 되면 어떻게 될 것이냐”는 우려를 표하기도 했다. 이에 대해 원 지사는 “내년 8월까지도 합의된 움직임을 보이지 못하면 어려워진다”며 “도민이 극복할 수 있는 성숙한 방안이 있다면 대통령의 의지만 남는 문제"라고 답했다.

제주신공항 건설의 정책결정엔 정부의 결정보다 도민의 의지가 더 중요하게 작용할 것이라고 강조한 대답이다. ‘누구도 거부할 수 없는 설득 논리를 개발해야 한다’는 것이 원 지사의 생각이다. 

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