카지노 변경이전 제한, 가능? 불가능?

신화역사공원 내 랜딩카지노와 같은 사례를 막고자 관련 조례를 개정하려던 움직임에 제동이 걸릴 전망이다.

제주특별자치도의회 이상봉 의원(더불어민주당, 노형 을)은 지난 1월 28일에 '제주특별자치도 카지노업 관리 및 감독에 관한 조례' 일부개정안을 입법예고했다.

개정안의 주된 골자는 카지노 업장의 변경이전 제한이다. 카지노 업장의 변경이전을 건축물의 재건축이나 멸실되는 경우 등 불가항력적인 사항으로만 한정한다는 내용이다. 조례안이 통과되면 사실상 변경이전이 불가능해진다.

허나 이 개정조례안이 상위법인 관광진흥법이나 지방자치법에 저촉된다는 주장이 제기돼 제주도정과 도의회 간의 또 다른 진통이 예상된다.

# 제주도의 카지노 변경이전, 왜 논란인가 

제주엔 총 8개의 카지노 사업장이 있다. 전국 16곳 외국인 전용 카지노의 절반이 제주에 몰려 있는 셈이다. 하지만 대부분 호텔 건물에 부속해 있는 형태의 소규모로 운영되고 있어 매출규모는 타 지역에 비해 영세하다.

허나 지난해 서귀포 하얏트호텔에 있던 랜딩카지노가 제주신화월드로 확장 이전했다. 803㎡에 불과했던 사업장이 무려 7배나 커진 5581㎡로 규모화됐다. 이를 두고 사실상의 '신규허가'나 다름없다는 비판을 받아왔다.

현재 랜딩카지노를 제외한 7개의 사업장들은 모두 랜딩카지노보다 절반도 안 되거나 1/5 수준이다. 그나마 제일 큰 곳이 제주신라호텔 카지노로 2886㎡의 면적을 갖고 있다. 작은 곳은 1205㎡에 불과한 곳도 있다.

이러니 랜딩카지노를 계기로 다른 사업장들 역시 '대규모 확장 이전'을 꿈꾸고 있다. 8곳의 사업장 중 6곳이 중국 자본에 넘어가 있는 상태여서 호시탐탐 기회를 엿보고 있다.

이미 드림타워을 짓고 있는 롯데관광개발(녹지그룹)이 확장 이전을 추진 중에 있다. 지난해 7월에 중문 롯데호텔의 '파라다이스 카지노' 지분 100%를 사들였으며, 드림타워가 준공되면 이곳으로 옮겨오게 되리라는 것이 기정사실화 돼 있다.

드림타워 설계도면엔 파라다이스 카지노의 4배 규모로 카지노 시설이 설계돼 있다. 또 다시 사실상의 '신규허가'에 준하는 변경이전으로 비춰지고 있다.

원희룡 지사는 카지노 관련 조례나 각종 제도가 정비된 후에야 신규허가를 검토할 수 있다고 공언한 바 있다. 그 전엔 결단코 신규허가는 있을 수 없다고 못 박아왔다. 하지만 랜딩카지노 사례로 허점이 드러났고, 제주도정은 당혹감을 감추지 못했다.

# 법제처의 상반된 유권해석
도지사가 제한 가능하다고 했지만, 조례상으로 제한하면 상위법 위반...?

신규허가나 다름없는 대규모 변경이전으로 곤란에 처하게 된 제주도정은 지난해 1∼2월께 법제처에 유권해석을 의뢰했다.

도 조례로 변경허가를 제한할 수 있는 것이 상위법(관광진흥법, 지방자치법)에 저촉되는지를 물었다. 그해 5월, 법제처는 이 질의에 대해 "별도의 근거규정이 없더라도 공공의 안녕, 질서유지 또는 카지노업의 건전한 발전을 위해 필요하다고 인정하는 경우엔 그 변경허가를 제한할 수 있다"고 해석했다.

또한 변경허가는 신규허가에 준하지 않으나 변경허가 역시 신규허가처럼 도지사의 '재량행위'라고 명시했다. 도지사 판단에 의해 사업자의 변경이전 신청을 허가할 수도 있고 거부할 수도 있다는 뜻이다.

카지노 변경이전에 대한 확실한 기준을 세우고 싶던 이상봉 의원은 그해 9월께 진행된 도정질문에서 원희룡 지사에게 "변경조항 자체를 삭제하는 게 어떻겠느냐"고 제안했다.

이에 원희룡 지사가 "법률 검토를 해보겠다"며 즉답을 피해가자, 이 의원은 "안 하겠다면 의회에서 하겠다"고 말했고, 결국 올해 1월 28일에 카지노 관련 조례 개정안을 입법예고하기에 이르렀다.

이에 대해 제주도정은 개정안 입법예고에 앞서 지난해 10월(도정질문 직후)에 다시 법제처에 유권해석을 의뢰했다. 

질의 내용은 저번 내용과 별반 다르지 않지만, 어찌된 일인지 법제처는 지난번과 다른 해석을 내놨다.

제주자치도에 따르면, 법제처가 "관광진흥법엔 조례 개정안 내용의 카지노 영업소 변경 규제 근거가 없기 때문에 상위법 위반 소지가 있다"고 유권해석을 내렸다는 것이다.

관광진흥법에선 상위법 위임에 따라 카지노업 영업소 소재지를 변경하고자 할 경우에 변경허가를 받도록 규정하고 있으며, 지방자치법에선 지방자치단체 조례 제정 시 '주민의 권리 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때엔 법률의 위임이 있어야 한다'고 규정하고 있다.

그런데 이번 개정안은 영업소재지를 변경할 수 있는 권리를 제한하겠다는 내용을 담고 있어 상위법으로부터 권리제한 사항을 위임받아야 하나 그런 적이 없기 때문에 상위법 위반에 해당된다는 것이다.

# 카지노 변경이전 제한... 도지사의 권한으로만 가능, 그 외 불가능

허나 법제처는 앞서 "별도의 근거규정이 없더라도 제한할 수 있다"고 판단한 바 있다. 이는 얼핏보면 '상위법 근거 없이 제주에서 제한할 수 있다'는 의미로 풀이될 수 있지만 명확히 따져보면 그것이 아니다.

지난해 5월 법제처의 유권해석을 꼼꼼히 살펴보면, 도지사의 재량권으로 변경허가를 제한할 수 있다고만 했을 뿐 도 조례로 변경이전을 제한하는 것이 상위법에 저촉되지 않는다고 명확히 해석한 바는 없다. 

이에 대해 도 관계자는 "도지사의 재량권이라는 것이지, 조례로 제한하는 건 상위법에 위반된다는 것"이라고 답했다. 

즉, 제주도지사가 자신의 권한으로 변경이전에 제동을 걸 수는 있지만 도 조례로 막으려면 먼저 상위법으로부터 권리제한 사항을 위임받아야 한다는 얘기다.

하지만 상위법인 관광진흥법엔 카지노의 변경이전과 관련한 규제 근거 자체가 없기 때문에 도 조례로 위임할 수도 없는 상황이다. 때문에 도 조례로 이를 정하는 건 사실상 불가능한 셈이다.

결국 현 시점에서 카지노 업장의 변경이전을 제한할 수 있는 건 오로지 제주도지사의 '판단'이 유일하다.

# 카지노 변경이전 허가여부, 도지사 마음대로

이에 제주도정은 이 의원에게 개정안이 상위법을 위반하게 된다는 의견을 전달했다. 
그렇다해도 랜딩카지노와 같은 사례를 막고자 발의된 이 개정조례안이 이대로 물러서진 않을 것으로 보인다. 오는 2월 회기 중 본회의에서 해당 조례안이 통과되면 제주도정은 재의요구를 할 가능성이 매우 높다.

이에 대해 도 관계자는 관계 부서에서 처리하게 될 일이라며 확답을 피하면서도 중앙정부가 이를 묵과하진 않을 것이라고 답했다. 만일 도의회가 재의요구를 부결시키면 법정 싸움으로 가게 된다.

법제처의 유권해석대로 상위법을 저촉하는 게 맞다면 의회가 패소할 가능성이 있으므로 의회 차원에서 재의요구를 수용할지도 모를 일이다.

허나 어쨌건, 랜딩카지노와 같은 사례가 드림타워에서 발생되리라는 것이 목전에 와 있는 상태여서 변경이전에 대한 대책 마련은 필요불가결한 상태다.

하지만 제주도정은 현재 별도의 대책 마련이 필요없다는 입장을 취하고 있다.

이와 관련해 당초 법제처가 유권해석을 내렸던 지난해 5월에 제주도정은 변경허가 제도에 대한 합리적인 세부 처리기준 등을 마련하겠다고 밝혔지만 별다른 대응에 나서진 않을 전망이다.

제주도 관계자는 "당시 법제처의 유권해석대로 도지사의 재량권에 맡기면 될 일이기 때문에 별도의 후속조치는 없을 것"이라고 말했다. 다만, 현재 제주도정에서 '카지노 산업 영향평가 제도 마련을 위한 연구용역'을 진행 중이어서 용역 결과에 따라 후속조치가 있을 것이라고만 예고해 뒀다.

한편, 한국카지노업관광협회는 지난 2월 7일에 이 개정조례안이 상위법을 위반하고 있다는 의견서를 제주도의회에 제출하면서 반발하고 나섰다.