이계수교수 '지속가능 포럼' 주민투표 관련 '제주도 특별법' 위헌성 내포 주장
건국대학교 법학전문대학원 이계수 교수는 16일 오후 '제주해군기지 갈등 해결 방안 모색, 국책사업에 대한 주민투표의 의미'를 주제로 도의회 대회의실에서 개최된,
'제주지속가능 포럼' 토론회를 통해, 강정마을 해군기지 건설과 '주민투표' 관련 "2002년 전부 개정된 '제주도 특별법'이 주민들의 참여를 배제하고, '기업하기 편한' 제주도를 만드는 쪽으로 개정되어 왔다"며 "근본적인 위헌성을 내포하고 있다"고 주장했다.
이 교수에 따르면 1991년 12월 31일 제정됐던 제주도'개발' 특별법 제1조에는 "제주도민이 주체가 되어 제주도의 향토문화를 창조적으로 계승·발전시키고 자연 및 자원을 보호"하여 "제주도민의 복지향상에 이바지함을 목적으로"라고 명시됐다.
그러나 이 법이 10년만인 2002년 1월 26일 '제주국제자유도시특별법'으로 전부 개정되면서 "제주도민이 주체가 되어 향토문화와 자연 및 자원을 보전"한다는 목적은 유지됐지만,
1991년 법 제20조 2항에 "도지사가 제1항의 규정에 의하여 절대보전지역을 지정하거나 변경한 경우에는 지체 없이 이를 고시하고 그 고시내용을 시장·군수에게 송부하여 주민에게 2주 이상 열람시켜야 한다"는 규정 중 제2문이 삭제됐다.
이러한 개정은2006년 2월 제정된 현행법인 '제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법'에 그대로 계승되어,
현재의 특별법은 "행정규제의 폭넓은 완화 및 국제적 기준의 적용 등을 통하여 국제자유도시를 조성함으로써 국가발전에 이바지함을 목적"으로 하고 있다.
결국, 제주도의 고유한 발전이 아니라 국가발전에 이바지한다는 것이 궁극적인 목적이 됐다.
이와 관련 이 교수는 "강정마을 해군기지 건설에서 법률적 의미의 첫 스타트를 끊은 것이 주민들의 아무런 참여 없이 이루어진 절대보전지역 해제였다"고 지적하고,
"‘제주도특별법’의 제정 및 국제자유도시로의 발전을 정당화하는 법률의 개정과정에서, 주민투표와 같은 주민의견수렴이 전혀 없었다는 것은 이 법과 이 법에 의한 개발사업 추진의 헌법적 정당성을 의심케 한다"고 주장했다.
이 교수는 일본국헌법 제95조 (특별법의 주민투표) "한 지방자치단체에만 적용되는 특별법은, 법률이 정하는 바에 의해, 그 지방자치단체의 주민투표에서 그 과반수의 동의를 얻지 못하면, 국회는 그것을 제정할 수 없다"는 조항을 인용,
일본국헌법에 의하면 민군복합형 관광미항을 제주도에만 새로 건설하려고 하는 경우, 그리고 그것을 법률적으로 정당화하려는 경우, 그 자체가 주민투표의 대상이 되는 것이라고 설명했다.
이 교수는 "이것을 헌법이 보장하고 있다. 제주도 전체가, 나아가 국민들이 온 힘을 다해 제주도 해군기지를 반대하고 있는 사이, 국회가 주민투표는 커녕 주민 동의절차도 없이 저런 법률을 저런 식으로 개정했다는 것 자체가 위헌적인 상황"이라고 말했다.
또한 "제주도를 특별히 개발할 수 있는 법을 만들면서, 전국적인 법률이 규정하고 있는 보편적인 주민참여절차를 삭제하는 법을 만들면서, 제주도 주민의 의견을 전혀 듣지 않았다는 것이 이 법이 가진 근본적인 위헌성"이라고 거듭 지적했다.
이 교수의 지적에 의하면 지역주민의 의견을 수렴하는 조항은 1991년 제주도'개발' 특별법이 제정될 당시에는 존재하지 않았지만, 이 법이 전부 개정된 1997년부터는 법률의 내용으로 포함됐다.
그러나 '제주도특별법'은 그나마 있던 주민공람절차를 삭제하는 개악의 길, 정반대의 길로 나아갔던 것이다. 그 과정에서 국회가, 중앙정부가 주민들의 의견을 진지하게 수렴한 흔적은 찾기 어렵다고 말했다.
이 교수는 "이번 사안에 관련된 법령으로 ‘제주특별자치도 보전지역 관리에 관한 조례’ 제3조가 주민의견 청취절차를 규율하고 있지만, 이러한 법적 규율은 조례가 아니라 '제주도특별법'에 규정되어야 하는 것"이라며
"한국과 같이 개발자유의 원칙, 건축자유의 원칙이 지배하는 나라에서는 생태.경관보전지역의 지정절차보다는 변경절차가 더욱 중요하고, 그 과정에서 주민들의 의견을 수렴하는 것이 계획법제의 민주주의적 운용이라는 측면에서 중요한 의미를 갖는다"는 의견을 피력했다.
이 교수는 "개발자의 자유로운 개발에 맡겨진 자연에 대한 최초의 규제가 보전지역의 지정 등에 의해 비로소 가능해지는 것이고, 그것을 푸는 것이 변경이므로, 이 과정에서 자칫 주민의견 수렴이 소홀해지면, 개발업자들의 손에 따라 보전지역이 훼손되는 일이 발생하기 때문"이라며 이같이 말했다.
이 교수는 "현재 논의되는 '주민투표'는 강정마을 해군기지 찬반을 묻는 것이 되겠지만, 결국 '제주도특별법'을 주민투표 없이 혹은 주민의 의견수렴 없이 제정‧개정해 온 과거의 잘못을 바로 잡는 의미도 있다"고 밝혔다.
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